II SA/Gl 327/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. M. i B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia na bezczynność organu w przedmiocie ochrony środowiska 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.V/428/3970/289/2021 Samorządowe Kolegium w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie z dnia 22 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia na bezczynność Prezydenta Miasta B. Ponagleniem przekazanym do Kolegium w dniu 15.10.2021r. profesjonalny pełnomocnik E. i B. M. zarzucił bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wydania decyzji na mocy art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973) – dalej: "p.o.ś.", poprzez nakazanie zarządcy nieruchomości sąsiedniej usunięcia zamontowanego przez niego oświetlenia w postaci lamp zewnętrznych wzdłuż chodnika nieruchomości przy ul. [...] w B. Pełnomocnik wskazała, iż wnioskiem z dnia 22 lipca 2021 r. wystąpiła o wydanie na podstawie art. 363 p.o.ś. decyzji zobowiązującej Spółdzielnię Mieszkaniową [...] do usunięcia zamontowanych wzdłuż chodnika przy ul. [...] w B.. Pismem z dnia 27.09.2021r. nr [...] Prezydent Miasta przesłał informację, że nie może skutecznie przeciwdziałać w sprawie zanieczyszczeń światłem, tym samym wydać stosownej decyzji bowiem brak jest stosownych przepisów w tym zakresie. Ustosunkowując się do powyższego ponaglenia Prezydent Miasta B. wskazał, iż art. 363 wskazanej ustawy dotyczy wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia albo przywrócenia do poprzedniego stanu, natomiast lampy oświetleniowe zlokalizowane są na terenie osoby prywatnej. Odnosząc się do faktu wniesienia ponaglenia Kolegium odmówiło na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze. zm.) - dalej: "k.p.a." , wszczęcia postępowania w sprawie z ponaglenia złożonego na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wydania decyzji na mocy art. 363 p.o.ś. poprzez nakazanie zarządcy nieruchomości sąsiedniej do usunięcia zamontowanego przez niego oświetlenia w postaci lamp zewnętrznych wzdłuż chodnika nieruchomości przy ul. [...] w B.. Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu postanowienia, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania wprowadza pewien etap wstępny, który mimo złożenia wniosku inicjującego postępowanie może spowodować, że postępowanie nie zostanie w ogóle wszczęte. Na tym etapie następuje bowiem kontrola żądania strony pod kątem legitymacji procesowej oraz prawnych możliwości wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało, że skoro w rozpatrywanej sprawie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania jest konieczna ze względu na wystąpienie przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte". W konsekwencji swojego stanowiska Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia. Skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu Kolegium złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.V/428/3970/289/2021 utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 22 października 2021 r. nr [...]. Na powyższe postanowienie skargę złożyli Skarżący, działający przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 364 i 363 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię, uznanie, iż nie stanowią podstaw do wszczęcia postępowania przez Prezydenta Miasta B. - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 61 §1 i 61a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą ocenę materiału w sprawie, - naruszenie zasad k.p.a., a w szczególności art. 5, 6, 7, 8 k.p.a., a przez to podważanie zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze Kolegium stwierdziło, iż nie są one zasadne i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze.zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania ponaglenia na bezczynność Prezydenta Miasta B. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak stanowi art. 37 k.p.a: "§ 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. § 4. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. § 5. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. § 6. Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. § 7. Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. § 8. W przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości." Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że Skarżący wnioskiem z dnia 22 lipca 2021 r. wystąpili o wydanie na podstawie art. 363 ustawy prawo ochrony środowiska decyzji zobowiązującej Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w B. do usunięcia zamontowanych wzdłuż chodnika przy ul. [...] w B. zewnętrznych lamp parkowych. Wniesienie wniosku zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej art. 61 § 3 k.p.a. wszczęło co do zasady postępowanie administracyjne przed organem administracji Prezydentem Miasta B. Wniosek Skarżących nie zawierał żadnych braków formalnych. Z dniem wniesienia wniosku organ administracji zobowiązany był do podjęcia czynności związanych z oceną jego zasadności w świetle przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. W reakcji na wniosek strony, organ wystosował do strony zwykłe pismo z informacją o odmowie prowadzenia postępowania i o przyczynach takiego działania. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, organ administracji powinien był ocenić czy przedmiot żądania dotyczy sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, czy postępowanie na podstawie art. 363 p.o.ś. może zostać wszczęte na żądanie Skarżących jako sąsiadów właściciela nieruchomości, na której doszło do domniemanych działań negatywnie oddziaływujących na środowisko, czy Skarżącym przysługuje przymiot stron w tym postępowaniu. W konsekwencji takich ustaleń organ administracji powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie lub odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., na co zwróciło uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia również Kolegium. Brak takiego działania po stronie Prezydenta Miasta B. spowodował, że organ znalazł się w stanie bezczynności. Poinformowanie Skarżących o swoim stanowisku dotyczącym prowadzenia postępowania administracyjnego zwykłym pismem nie może stanowić o prawidłowej formie rozstrzygnięcia organu odnoszącego się do ich wniosku. W konsekwencji Skarżący uznali, że z uwagi na trwający ponad dwumiesięczny stan bezczynności należy wnieść ponaglenie do organu wyższego stopnia. Rozpatrując ponaglenie z dnia 7 października 2021 r., które zostało wniesione do organu odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta Miasta B., Kolegium powinno odnieść się zgodnie z art. 37 k.p.a. do tego zarzutu i wydać stosowne postanowienie. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Kolegium, Sąd dopatrzył się w działaniu Kolegium rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt.2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. LEX nr 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, LEX nr 1612100). W ocenie Sądu Kolegium błędnie uznało, że ponaglenie wszczyna postępowanie administracyjne i że w przedstawionym wyżej stanie faktycznym może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Postępowanie w sprawie rozpatrzenia ponaglenia jest specyficznym postępowaniem akcesoryjnym podobnym do rozpatrzenia zażalenia lub odwołania przez organ drugiej instancji, gdzie samo wniesienie określonego środka odwoławczego uruchamia specyficzne postępowanie kontrolne organu wyższego stopnia w ramach prowadzonej przez organ administracji sprawy administracyjnej (głównej). Organ rozpatrujący ponaglenie lub zażalenie nie może odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61a k.p.a. ponieważ przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Rozpatrzenie ponaglenia czy zażalenia nie kreuje sprawy administracyjnej. Takie działanie Kolegium stanowiło rażące naruszenie art. 61a k.p.a. Kolegium nieprawidłowo oceniło stan faktyczny sprawy związany z bezczynnością Prezydenta Miasta B, a konsekwencją tej oceny było wydanie przez Kolegium postanowienia odmawiającego rozpatrzenia ponaglenia poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. czym dopuściło się również oczywistej obrazy art. 37 § 5 i 6 k.p.a., który wyznacza organowi określony sposób postępowania (rozpatrzenie ponaglenia). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem Kolegium zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.