II SA/Gl 328/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. zwanej dalej Prawem budowlanym ). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.( dalej PINB w [...] ) orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na remoncie oraz przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w S. przy ul. A nr X, prowadzonych w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania części tego budynku. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr PINB [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Inspektor ten nakazał właścicielce budynku B. S. przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z opinią techniczną stwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania i przebudowy, ze wskazaniem zakresu planowanych ewentualnie dalszych robót na obiekcie – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zakres wykonanych w budynku robót wskazuje na to, że przed ich wykonaniem należało uzyskać pozwolenie na budowę wraz z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania budynku. Kolejną decyzją z dnia [...] r. PINB w W. udzielił B. S. pozwolenia na wznowienie robót polegających "na remoncie" budynku mieszkalnego, wstrzymanych w/w postanowieniem z dnia [...] r. W decyzji tej m.in. stwierdził, że z uwagi na treść sporządzonej inwentaryzacji B. S. zrezygnowała z wykonania garażu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią – J. J.. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. W następstwie wniesionej przez J. J. skargi, ta ostatnia decyzja , decyzja ją poprzedzająca oraz w/w decyzja PINB w W. z dnia [...] r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 17/02. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w dotychczasowym postępowaniu organy orzekające nie wyjaśniły w należyty sposób charakteru prowadzonych przez B. S. robót i tym samym nie wykluczono w dostateczny sposób objęcia tych robót orzeczeniem opartym na treści art. 48 Prawa budowlanego. Organy orzekające nie zajęły bowiem jednoznacznego stanowiska, czy objęte postępowaniem roboty budowlane należy zakwalifikować do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 i art. 48 Prawa budowlanego ( w brzmieniu tych przepisów obowiązującego w chwili wydawania decyzji ) czy też do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 tego aktu prawnego. Kwestię ustalenia charakteru robót pod względem treści art. 3 pkt 6,7 i 8 oraz art. 48 Prawa budowlanego Sąd nakazał wyjaśnić w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zwrócił też Sąd uwagę, że pozwolenie na wznowienie robót zastępuje w rzeczywistości pozwolenie na budowę i dlatego też, powinien z niego wynikać zakres tych robót, co w decyzjach organów obu instancji nie zostało określone. Organy orzekające powinny też ocenić przygotowywany sposób korzystania z objętego postępowaniem budynku z punktu widzenia zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym J. J.. Jednocześnie uznał Sąd w tym wyroku za zasadne stanowisko, że zmiana przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie gospodarcze w budynku mieszkalnym nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tego budynku, a w konsekwencji i zmiany zagospodarowania terenu. Polecił też Sąd wziąć pod uwagę zmianę Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. oraz zbadać zgłoszony przez J. J. zarzut, że sporny budynek był objęty decyzją o nakazie jego rozbiórki. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w W.. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie "robót, budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w S. przy ul. A ( parc. nr [...]) należącego do pani B. S.". Jako podstawę wydania decyzji podał art. 105 § 1 Kpa. W jej uzasadnieniu stwierdził, że odnośnie spornego budynku nie był wydany nakaz rozbiórki. Ustalił to organ z powołaniem się na treść pisma Wójta Gminy G. z dnia [...]r. nr [...]. Podał nadto, że J. J. nie przedstawił żadnych dokumentów na potwierdzenie swojego stanowiska odnośnie takiego nakazu. Dalej organ orzekający ustalił, że roboty budowlane wykonane w objętym postanowieniem budynku polegające na wymianie nadproży drzwiowych, zmianie usytuowania i powiększenia otworów okiennych i wykonaniu adaptacji pomieszczenia na garaż należy zaliczyć do przebudowy i remontu w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 8 Prawa budowlanego. Ich wykonanie "w warunkach samowoli budowlanej" skutkuje zastosowaniem do ich legalizacji treści art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W wykonaniu wcześniejszych decyzji właściciele budynku przedłożyli inwentaryzację budynku i wykonanych robót budowlanych. W inwentaryzacji tej adaptowane z mieszkalnego pomieszczenie ma charakter gospodarczy. Oznacza to, że nie doszło do zmiany użytkowania budynku mieszkalnego i w konsekwencji zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W konsekwencji brak jest zdaniem PINB w W. podstaw do wydawania dalszych orzeczeń opartych na treści art. 51 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy dokonano inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Przedłożona inwentaryzacja obejmowała nadto opinię o stanie technicznym obiektu. W takim stanie faktycznym i prawnym przed nowelizacją Prawa budowlanego wymagane było zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 pkt 3, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Takie też pozwolenie odnośnie spornego budynku zostało udzielone przez Starostę W. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie organ orzekający stwierdził, że zrealizowane roboty budowlane nie budzą zastrzeżeń co do zgodności z warunkami technicznymi. W odwołaniu od tej decyzji, J. J. wniósł o jej zmianę zarzucając, że organ nadzoru powinien zażądać akt sprawy w której udzielono M. i D. małżonkom S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w S. przy ul. A Y. Właśnie ta decyzja zawierała nakaz rozbiórki budynku którego dotyczy niniejsze postępowanie. Podniósł, że sporne roboty budowlane nie mogą być zaliczone w całości do remontu, gdyż obejmowały również przebudowę budynku, co powinno doprowadzić do wydania innego orzeczenia. Stwierdził, że jako strona postępowania nie brał udziału w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku, co powinno skutkować jego wznowieniem. Zarzucił nadto, że wbrew wytycznym zawartym w wyroku z dnia 12 marca 2004 r. PINB w W. nie ocenił spornych robót z punktu widzenia zapewnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wniósł nadto o wyłączenie z postępowania PINB w W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia organu I instancji i ich ocenę prawną. Stwierdził nadto, że w odwołaniu nie sprecyzowano jakie to uzasadnione interesy skarżącego zostały kwestionowanymi robotami budowlanymi naruszone. Dlatego też nie można przyjąć, że istotnie do takiego naruszenia doszło. W skardze do sądu J. J. wniósł o uchylenie powyższej decyzji odwoławczej z dnia [...] r. i wyłączenie z rozpoznania sprawy PINB w W. W uzasadnieniu skargi powtórzył w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo podał, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego przez M. i D. S. zostało wydane przez Urząd Gminy G. w ramach wymiany kubatury i po zgłoszeniu do użytkowania nowego budynku stary budynek, tj. budynek objęty zaskarżoną decyzją powinien zostać rozebrany. Stwierdził także, że każda zmiana sposobu użytkowania budynku stwarza uciążliwości dla właścicieli gruntów sąsiednich. W konsekwencji jako sąsiad powinien być zawiadomiony " o zmianie sposobu użytkowania". Nie do niego należało też wykazywanie czy inwestycja nie naruszyła interesu osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. W piśmie z dnia [...] 2006 r. uczestniczka postępowania B. S. poinformowała Sąd, że sprzedała działkę wraz z objętym postępowaniem budynkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ). Zakres robót budowlanych będących przedmiotem postępowania został określony zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] 2001 r. ( karta [...] akt adm.) oraz treścią inwentaryzacji objętego postępowaniem budynku z [...] 2001 r. sporządzonej przez [...]. H. H.. Roboty te obejmowały wymianę nadproży okiennych na żelbetowe o większej rozpiętości niż otwory istniejące wcześniej, wykucie jednego otworu drzwiowego w ścianie o grubości 30 cm, powiększenie otworu okiennego w ścianie północnej z budową nowego nadproża i osadzeniem w tym otworze drzwi drewnianych dwuskrzydłowych, zabudowanie nowych okien w ilości 4 sztuk, naprawę tynków wewnętrznych w kondygnacji parteru, rozebranie podłóg w miejscach wymienionych nadproży i wykonanie izolacji ścian fundamentowych od strony północnej i wschodniej. Zgodnie z treścią wydanego w niniejszej sprawie a opisanego wyżej wyroku z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 17/02 ( w zw. z treścią art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) roboty te podlegały kwalifikacji według brzmienia art. 3 pkt 6,7 i 8 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie ponownego orzekania tj. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 maja 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 poz. 718 ). Zasadnie przyjęły w takiej sytuacji organy obu instancji, że wymienione wyżej roboty stanowiły przebudowę ( wykonanie nowych nadproży, poszerzenie otworów okiennych z jednoczesnym osadzeniem w nich nowych okien, wykonanie nowego otworu drzwiowego oraz wykonanie w miejscu otworu okiennego otworu drzwiowego z bramą dwuskrzydłową ) i remont ( naprawa tynków i izolacji ). Tym samym nie stanowiły one budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Do robót takich, wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, zastosowanie mają zatem unormowania zawarte w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co zasadnie ustaliły organy obu instancji. Zgodnie z treścią art. 51 tego aktu prawnego, w brzmieniu tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji, działania tych organów mogły zatem zmierzać jedynie do ustalenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia obowiązujących warunków technicznych i wiedzy technicznej oraz do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego ). Działania takie zostały jednak już podjęte wcześniej w następstwie wcześniejszych decyzji uchylonych w/w wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r. Należało odpowiedzieć zatem na pytanie, czy te wcześniejsze działania wymagały dalszego uzupełnienia oraz czy nałożone wcześniej obowiązki zostały przez inwestorkę wykonane. Również zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należało udzielić twierdzącej odpowiedzi. Inwentaryzacja wykonanych robót i ich ocena techniczna istotna z punktu widzenia regulacji zawartych w Prawie budowlanym ( podlegających regulacjom tego aktu prawnego ), została bowiem zawarta w przedłożonym przez inwestorkę opracowaniu [...]. H. H. z [...] 2001 r. Nie zostało wykazane, a nawet podnoszone aby opracowanie to wymagało poprawy lub uzupełnienia. Jednocześnie nie została stwierdzona potrzeba podjęcia innych jeszcze czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Gdy nadto organy orzekające stwierdziły, że roboty budowlane przy objętym postępowaniem budynku zostały zakończone, a nawet zostało wydane pozwolenie na użytkowanie tak przebudowanego obiektu, a to prawomocną decyzją Starosty Powiatu w W. z dnia [...] r. ( Karta [...] akt adm. i Karta [...] akt sądowych ), to istotnie dalsze postępowanie w rozpatrywanej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, o czym też organy obu instancji orzekły. Brak było bowiem podstaw do wydawania w tej sprawie orzeczeń merytorycznych, w tym opartego na treści art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na wznowienie robót (skoro te zostały już zakończone). W sprawie nie mamy też do czynienia z sytuacją w której mogłoby dojść do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W szczególności brak było również podstaw do wydania nakazu rozbiórki budynku, czego domaga się skarżący. W sprawie nie zachodziła bowiem sytuacja o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu brak było także podstaw do przyjęcia, że odnośnie objętego postępowaniem budynku został wydany wcześniej nakaz rozbiórki, co prowadziłoby ewentualnie do odpowiedniego zastosowania treści art. 35 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. O tym, że taki nakaz nie został wydany świadczy jednoznacznie treść pisma Wójta Gminy G. do PINB w W. z dnia [...] 2004 r. ( Karta [...] akt adm.). Za nakaz w rozumieniu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie mogłoby być natomiast uznane, zawarte w wydanym w [...] r. pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dla poprzedników prawnych B. S. stwierdzenie, jak podnosi skarżący, że pozwolenie to wydaje się "w ramach wymiany kubatury i po zgłoszeniu do użytkowania nowego budynku stary budynek położony w S. przy ul. A X winien zostać rozebrany" . W konsekwencji nie istniała z tego powodu zdaniem Sądu prawna przeszkoda do legalizacji wykonanych w takim budynku robót budowlanych. Z tego też względu Sąd nie uzupełnił postępowania dowodowego przez zażądanie przedmiotowego pozwolenia na budowę i dopuszczenia z niego dowodu, stojąc na stanowisku, że okoliczność ta nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem dodatkowo zważyć, że w związku z wydaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku, której Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie był w stanie podważyć, jako wydanej nie w granicach sprawy której dotyczy skarga ( art. 135 ustawy p.p.s.a.), pozbawione podstaw prawnych byłoby stanowisko, że budynek ten istnieje i jest użytkowany nielegalnie. Jeżeli istotnie pozwolenie na budowę zostało wydane na warunkach wymiany kubatury to nierozebranie starego budynku powinno skutkować odmową dopuszczenia do użytkowania nowego budynku. Brak jest także zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącego, a to w sytuacji gdy interesy te nie zostały przez niego w żaden sposób sformułowane, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Wbrew stanowisku skarżącego to na nim spoczywał obowiązek wykazania takiego naruszenia, czego nie uczynił. Organy orzekające powinny wziąć takie naruszenie pod uwagę z urzędu gdy wynika ono z naruszenia konkretnych przepisów, w ramach których orzekają. Takiego zaś naruszenia nie stwierdziły. Całkowicie dowolne jest w tym względzie twierdzenie skarżącego, że "każda zmiana sposobu użytkowania stwarza dla właścicieli gruntów sąsiednich uciążliwości". Nadto należy zwrócić uwagę, że w poprzednim wyroku Sąd przesądził już kwestię, że zmiana przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie gospodarcze w budynku mieszkalnym nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tego budynku a w konsekwencji i zmiany zagospodarowania terenu. Należy też przyjąć, że użytkowanie powstałego pomieszczenia gospodarczego może być realizowane tylko z ograniczeniami wynikającymi z zaakceptowanej przez organy orzekające inwentaryzacji i oceny technicznej budynku, sporządzonej przez [...]. H. H. i wyraźnie tam sprecyzowanymi. Z tych też względów brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy p.p.s.a. tj. bez wykonania wytycznych zawartych w poprzednim wyroku Sądu. Należy też podnieść, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była decyzja Starosty Powiatu w W. z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku ( karta [...] akt adm.), dlatego też Sąd nie był władny ustosunkować się do zarzutów skarżącego zgłoszonych pod adresem tej decyzji, której wydanie z naruszeniem prawa tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa zostało stwierdzone następnie decyzją tego organu z dnia [...] r. ( karta [...] akt sądowych ). Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.