II SA/Gl 328/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego 2852 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]roku na drodze krajowej DK-1 w strefie administracyjnej C., został skontrolowany na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym D. F., kierujący zespołem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego marki [...] typ [...] o numerze rej. [...] oraz przyczepy marki [...] typ [...] o numerze rej. [...]. Z czynności kontrolnych dokonujący jej funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w K. ( Referent Grup Mobilnych Pierwszy ) sporządzili protokół kontroli numer [...]). Wynika z niego, że kierowca D. F. przedstawił do kontroli dowód rejestracyjny samochodu ciężarowego i dowód rejestracyjny przyczepy oraz prawo jazdy. W protokole kontroli ustalono także dopuszczalną masę całkowitą samochodu ciężarowego [...]– 2900 kg oraz przyczepy [...]750 kg; właściciela pojazdu : D. P., oraz fakt dokonywania przewozu rzeczy, należących do "A" Sp. z o.o.. Natomiast w oparciu o protokół przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia D. F. z dnia [...] roku i wyjaśnienia D. P. z dnia [...]roku ustalono, że prowadzący skontrolowany zespół pojazdów D. F. był zatrudniony na podstawie umowy o dzieło z dnia [...]roku w formie PPHU "B" D. P., której przedmiotem działalności były m.innymi usługi na rzecz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G., polegające na usuwaniu awarii sieci telekomunikacyjnej, demontażu słupów telekomunikacyjnych zagrażających bezpieczeństwu i utrzymaniu infrastruktury sieci telekomunikacyjnej (...). [...]roku kierujący zespołem pojazdów przewoził dwa słupy telegraficzne i szczudła betonowe stanowiące własność firmy "A" Sp. z o.o. Mając na uwadze powyższe ustalenia i odwołując się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym ( aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2007 roku, nr 125, poz.874 z zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania kontroli drogowej ( co dotyczy także wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych), Naczelnik Urzędu Celnego w C. decyzją numer [...] z dnia [...]roku nałożył na D. P. – przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU "B" z siedzibą w Z. kary pieniężne w wysokości : - 8.000,00 – z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji ( pkt. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, dalej powoływana jako "ustawa"), - 500,00 zł – z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty ( pkt 1.7. załącznik do ustawy ), - 500,00 – z tytułu wykonywania z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie wystawiania zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą ( pkt 1.8.3 załącznika do ustawy ), - 3.000,00 zł – z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych ( pkt 4.1. załącznika do ustawy ), - 3.000,00 – z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące ( pkt 11.1.1a załącznika do ustawy ). Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P. wnosząc o jej uchylenie i zmianę" przez odstąpienie od nakładania kary pieniężnej", względnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Odwołujący się wniósł także o wstrzymanie nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 decyzji przez uznanie że : - wykonywanie przez skarżącego przewozu na potrzeby własne nastąpiło z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, - wykonywanie przewozu na potrzeby własne wymagało licencji, - wykonywanie przewozu na potrzeby własne wymagało stosowania urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju tachografu. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, na ustaloną w postępowaniu okoliczność, prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w której "transport jest wykonywany, jako działalność pomocniczą do wykonywania działalności zasadniczej". W końcówce odwołania jego autor wniósł, w przypadku nieuwzględnienia przedstawionych zarzutów, o rozłożenie nałożonych kar na realne dla niego raty. Wniosek w sprawie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji Dyrektor Izby Celnej w K. rozstrzygnął postanowieniem z dnia [...]roku, sprostowanym postanowieniem z dnia [...]roku, a wniosek o rozłożenie nałożonych kar na raty decyzją z dnia [...]roku, wydaną w odrębnym postępowaniu. Następnie Dyrektor Izby Celnej w K. – po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] roku – uchylił tę decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie wystawienia zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą ( 1.8.3 załącznika) i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu organ przede wszystkim uzasadnił zastosowanie do zdarzenia z dnia [...]roku przepisów ustawy o transporcie drogowym ( i rozporządzeń) w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. W tej części uzasadnienia organ odwołał się przede wszystkim do orzecznictwa administracyjnego. Następnie organ przeprowadził analizę art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 3 i art. 4 ustawy o transporcie drogowym i wysnuł z niej twierdzenie, że sporny przejazd był transportem drogowym. Mimo, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji objęło jedynie naruszenie określone w pkt 1.8.3 załącznika do ustawy w uzasadnieniu decyzji organ wyraził ocenę co do wszystkich naruszeń stwierdzonych przez organ I instancji uznając, że do naruszeń tych istotnie doszło co jest połączone z karą określoną w załączniku do ustawy, a która właśnie w takiej wysokości została wymierzona. Organ stwierdził więc, że skoro sporny przejazd polegał na wykonywaniu transportu drogowego to zgodnie z art. 5 ust. 1 wymagał on licencji. Ponieważ jest bezsporne że odwołujący się licencji nie posiadał dopuścił się on naruszenia określonego w pkt. 1.1. załącznika (8000). Bezspornym jest również nie posiadanie przez odwołującego się karty opłaty, a więc uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, który to obowiązek wynikał z art. 42 ust. 1 ustawy, a odpowiadało mu naruszenie z pkt 4.1 załącznika do ustawy (3000 zł). W czasie kontroli drogowej obowiązywało rozporządzenie Rady ( EWG) nr [...]z dnia [...] roku w sprawie normalizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenie Rady ( EWG) nr [...] w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w sprawie transportu drogowego. Wymienione rozporządzenia stały się częścią krajowych systemów prawnych i mają zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej ( w Polsce na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej). Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr [...] urządzenie rejestrujące powinno być zainstalowane i używane m. innymi w pojazdach zarejestrowanych w Państwach Członkowskich i wykorzystywanych do przewozu drogowego z wyjątkiem pojazdów o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr [...]. Katalog przypadków wymienionych w tych ostatnich przepisach nie obejmował kontrolowanego pojazdu. Oznacza to, że kontrolowany pojazd powinien mieć zainstalowane urządzenie – tachograf, a jego brak stanowi naruszenie określone w poz. 11.1.1a (3000 zł ). Uzasadnione było także stwierdzenie naruszenia ustawy ( art. 87 ust. 3 ) określone w pkt 1.7 (500 zł ) bowiem kierujący nie został wyposażony przez odwołującego się w odpowiednie dokumenty. Natomiast brak podstaw do uznania, że odwołujący był zobowiązany do wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie innych wymagań określonych ustawą ( pkt 1.8.3 zał.). Obowiązek wydania przedmiotowego zaświadczenia spoczywa bowiem wyłącznie na przewoźnikach drogowych, którymi zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy byli przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a więc posiadający licencję. W związku z tym w powyższym zakresie decyzja I instancji podlegała uchyleniu. Organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie brak było możliwości zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy bowiem odwołujący się zlecił lub dopuścił do wykonywania transportu osobie nie będącej jego pracownikiem, nie dopełnił obowiązku uzyskania licencji lub też zgłoszenia wykonywania przewozów na potrzeby własne, a na wiarę nie zasługują jego twierdzenia, że kierowca samowolnie przewoził słupy przyczepą. W skardze do sądu administracyjnego D. P. zarzucił wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem art. 7, 10, 77 i 80 kpa, a przede wszystkim art. 93 ust. 7 ustawy, który to przepis powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. W związku z tym ostatnim zarzutem oraz przekonaniem skarżącego, że nie podlega on przepisom ustawy o transporcie uznał on " za bezzasadne odpieranie dalszych argumentów w zakresie słuszności nałożenia przedmiotowej kary". Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zbliżoną do zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego decyzji pod względem zgodności z prawem, a w trakcie jej wykonywania nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej "ppsa"). Kierując się powyższymi zasadami Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z art. 138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Należy podkreślić, że pełny katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego – rozstrzygnięć merytorycznych i merytoryczno – reformacyjnych zawiera art. 138 § 1 kpa. Decyzja organu odwoławczego, podobnie jak organu I instancji, składa się między innymi i przede wszystkim z rozstrzygnięcia ( osnowy ) i uzasadnienia. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia ( np. uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego względu w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa na skutek zakwestionowania przez skarżącego decyzji organu I instancji o nałożeniu na niego w związku ze stwierdzonymi naruszeniami ustawy – w sumie 5 naruszeń – łącznej kary pieniężnej 15.000,00 zł. W tym miejscu należy stwierdzić, za wyrokiem NSA z dnia 11 maja 2010 roku, sygn. akt II GSK 583/09, że orzeczona decyzja ( "łączna" kara 15.000,00 zł ) została orzeczona w postępowaniu wszczętym na skutek kontroli w dniu [...] roku. Przedmiotem tej sprawy było nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Była to zatem jedna sprawa administracyjna, chociaż w jej toku stwierdzono aż pięć naruszeń. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar za poszczególne naruszenia. Jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie to jest kwoty 15.000,00 zł przy kontroli drogowej. W związku z tym należy stwierdzić, że w przypadku wielu naruszeń nie chodzi o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko jedną sprawę oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Oznacza to, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę w wysokości 15.000 zł, którą to karę skarżący zakwestionował w odwołaniu. Nałożona przez organ I instancji kara wyznaczyła zakres rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Jednakże zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary w wysokości 500 zł za naruszenie określone w pkt 1.8.3 załącznika do ustawy i umorzył w tym zakresie postępowanie I instancji, nie rozstrzygając o pozostałej wysokości kar ( 14.500,00 zł). Oznacza to nie rozstrzygnięcie pod względem przedmiotowym o całości decyzji I instancji, co stanowi naruszenie art. 138 kpa, jak i zasady dwuinstancyjności. Fakt, że w uzasadnieniu organ odwoławczy dał wyraz swojemu stanowisku odnośnie całej decyzji I instancyjnej nie może konwalidować zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na omówioną wyżej rangę rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Należy też podkreślić, że rozstrzygnięcie zawsze może być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. W świetle stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa przez organ odwoławczy brak jest możliwości merytorycznej oceny decyzji i ustosunkowania się do zarzutów skargi. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy będzie zobowiązany do rozpatrzenia odwołania skarżącego z uwzględnieniem wyżej przedstawionej argumentacji. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, 152 i 200 ppsa, orzeczono jak w sentencji.