II GSK 583/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2586/08 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. S. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a w punkcie trzecim orzekł o kosztach postępowania. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na Z. S. karę pieniężną w łącznej wysokości 10.500 zł za wykonywanie w dniu 23 kwietnia 2008 r. pojazdem marki Volvo o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (500 zł) i wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe (10.000 zł). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w punkcie pierwszym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe, a w punkcie drugim uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d., Ip. 1.7., Ip. 11.1. ust. 2a załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 15 ust. 7 i 8 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 307 z 31.12.1985 r. ze zm.) i art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) Organ przytaczając treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie wskazał, iż kierujący pojazdem ingerował w zakres kilometrowy tachografu poprzez spinanie dwóch gniazd łańcucha kinematycznego za pomocą przewodu elektrycznego. Odnośnie do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, organ odwoławczy wskazał, że "organ I instancji powinien ponownie przeanalizować posiadany materiał dowodowy i rozważyć zasadność nałożenia kary za lp. 1.8.3. załącznika do u.t.d. w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą oraz za lp. 1.8.1". Podczas przeprowadzonej kontroli kierowca okazał do kontroli zaświadczenie, które nie zawierało ważnych badań lekarskich i psychologicznych. Kierowca oświadczył, że nie ma aktualnych badań. Jednakże w trakcie prowadzonego postępowania strona przesłała zaświadczenie kierowcy wystawione w dniu 3 lipca 2008 r. oraz badania lekarskie i psychologiczne. Ważność badań upływa w lipcu 2009 r., natomiast badań psychologicznych w lutym 2010 r. Nadto, w zaświadczeniu nie wpisano numeru zaświadczenia o ukończeniu kursu dokształcającego w zakresie przewozu rzeczy. Na powyższą decyzję Z. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu, określonym w art. 138 k.p.a. i są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie, czy zażalenie. Organ nie może zatem wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Nadto Sąd przyjął, że stwierdzone przez organ naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1 k.p.a., drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie bowiem od stwierdzonej liczby naruszeń była to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego było zatem nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli drogowej, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła zaś niepodzielną całość. Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że węzłowym punktem charakterystyki każdego postępowania jest określenie "sprawy", która stanowi jego przedmiot. Określenie to odwołuje się do elementu materialnoprawnego przez wskazanie na dany przepis prawa, którego konkretyzacja w indywidualnej sprawie polega na ustaleniu wiążących stronę konsekwencji wynikających z jego zastosowania. Przedmiot postępowania administracyjnego, który stanowią kary pieniężne określone w załączniku do u.t.d. nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, o których mowa w art. 92 u.t.d., oznacza, iż organ może rozstrzygać kolejno, co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń, pojedynczych naruszeniach). Każde z rozstrzygnięć przybiera formę procesową jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie jedną decyzją administracyjną kilku spraw nie może być uznane za sprzeczne z art. 138 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym łącznie rozpatrywanych jest więcej niż jedna sprawa i które znajdują rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej. Każda odrębna rodzajowo grupa naruszeń lub pojedyncze naruszenie stanowią oddzielną (osobną) sprawę, z tym że objętą jedną (tą samą) decyzją administracyjną. Nałożenie kary za odrębne rodzajowo naruszenie stanowi jedną sprawę administracyjną. Jeżeli decyzja zawiera rozstrzygnięcia, co do wielu przedmiotów, to rozstrzyga wiele spraw (tyle ile odrębnych rodzajowo naruszeń). Okoliczność, że suma kar z uwagi na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. nie może przekroczyć przy kontroli drogowej 15.000 zł (30.000 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie) nie zmienia powyższej oceny, gdyż wynikająca z powołanych uregulowań bariera dotyczy kontroli, a nie decyzji. Organy monitorują z urzędu kwestie przestrzegania przepisów o górnej granicy orzeczonych kar, a gdyby nieopatrznie doszło do przekroczenia wskazanej kwoty, nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych umożliwia wyeliminowanie bezprawnego stanu rzeczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie kasacyjnej, tj. zarzucił Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem rozpoznania jest jedna sprawa administracyjna, która musi być rozstrzygnięta zgodnie z art.138 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu Sądu I instancji jest trafne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w istocie, że zdaniem kasatora w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli (drogowej lub w przedsiębiorstwie) wielu naruszeń przepisów prawa, zostaje wszczętych tyle spraw administracyjnych, ile stwierdzonych naruszeń, a orzeczenie kary za każde z naruszeń stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zdaniem kasatora na etapie postępowania odwoławczego brak przeszkód, aby orzekanie organu odwoławczego było odrębne, co do rozstrzygnięcia o każdej z kar. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd powyższy jest błędny. Kontrola drogowa (lub kontrola w przedsiębiorstwie), w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej omawianą kontrolą. Przedmiotem tej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie, tj. kwoty 15.00,00 zł przy kontroli drogowej lub 30.000,00 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli. Wskazać należy, że w k.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w kilku sprawach administracyjnych dlatego, że dotyczą tego samego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział też takiej możliwości w u.t.d., która to ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na uznanie, że kontrola drogowa powoduje jednoczesne wszczęcie wielu samodzielnych spraw administracyjnych i prowadzenie ich łącznie w jednym postępowaniu oraz zakończenie jedną decyzją, stanowiącą w istocie wiele samodzielnych decyzji, z których każda może być inaczej rozstrzygnięta przez organ II instancji. Takie rozwiązanie procesowe nie wynika z powołanych przepisów prawa. Przeciwnie, przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że etapem początkowym postępowania jest jedna kontrola, a etapem końcowym jest jedna kara. Wysokość tej kary po jednej kontroli podlega ustawowemu ograniczeniu, a to sprawia, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle związane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie wszystkich naruszeń stwierdzonych w czasie jednej kontroli. W tym stanie rzeczy, w ocenie NSA, nietrafny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że przedmiotem rozpoznania było wiele spraw administracyjnych, z których każda toczy się niejako samodzielnie i może być przez organ II instancji odrębnie rozstrzygnięta w ramach możliwości zawartych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, kontrola drogowa powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej, w której zostaje orzeczona jedna kara administracyjna. Sposób jej obliczenia określa art. 92 ust. 2 u.t.d. w powiązaniu z przepisami załącznika do u.t.d., który określa wysokość kar za poszczególne naruszenia. Organ II instancji musi sprawę nałożonej kary pieniężnej rozstrzygnąć zgodnie z art. 138 k.p.a. Zatem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli organ ten uzna za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w części, to może to uczynić wyłącznie w stosunku do całej decyzji o nałożeniu kary, nie zaś co do kar za poszczególne naruszenia. Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09. Omawiane stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie, aby organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję I instancji, które zagadnienia są wątpliwe i wymagają dalszego wyjaśnienia, a które są już jasne i w ocenie organu uchylającego nie wymagają dalszych ustaleń. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotem rozpoznania była jedna sprawa administracyjna, która powinna być rozstrzygnięta jednolicie zgodnie z art. 138 k.p.a., co oznacza, że nie może być w części rozstrzygnięta merytorycznie, a w części kasacyjnie, bowiem takiego sposobu rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 138 k.p.a. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.