II SA/Gl 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , Protokolant asystent sędziego Aleksandra Czajer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. [...]. nr [...] w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wobec przedsięwzięcia polegającego na montażu konstrukcji z nośnikiem reklamowym na dachu budynku przy [...] w K.. W dniu 27 lipca 2018 r. firma "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. dalej: Spółka), zgłosił w organie I instancji zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Organ I instancji uzasadniając sprzeciw wskazał na sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. W rozdziale 2 dotyczącym ustaleń obowiązujących dla całego obszaru objętego planem, w § 7 dot. ogólnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w ustępie 4 dot. zasad umieszczania nośników reklamowych i szyldów, w pkt 4 znajduje się nakaz dostosowywania nośników reklamowych i szyldów umieszczanych na I i II kondygnacji nadziemnej do kompozycji architektonicznej i charakteru budynku. Natomiast w § 9 zawierającym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, w pkt 3.1 znajduje się postanowienie o ochronie m.in. płaskorzeźb umieszczonych na II kondygnacji elewacji budynku zlokalizowanego na terenie 3 UM, na działce 1, oznaczonej na rysunku planu symbolem OWK 4. W jego ocenie, przedstawiona przez inwestora propozycja w żaden sposób nie jest dostosowana do architektury. Wystająca ponad dach budynku na wysokość 7,5 m konstrukcja z reklamą deformuje zewnętrzny kształt budynku, akcentując w sposób nieuzasadniony narożnik obiektu. Płaszczyzna reklamy nie jest zlicowana z elewacjami lecz jest ustawiona skośnie względem ścian budynku, co dodatkowo potęguje niekorzystny efekt i wrażenie braku harmonii. Nośnik w żaden sposób nie jest wkomponowany w obiekt lecz po prostu na nim ustawiony. Sąsiedztwo agresywnej wizualnie reklamy, o silnym działaniu wizualnym, z wartościowymi płaskorzeźbami podlegającymi ochronie jest absolutnie niewskazane. Decyzją nr [...] z dnia [...]. Prezydent Miasta K. wyraził swój sprzeciw wobec planowanych prac, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 7 września 2018 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od ww. decyzji z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu z uwagi na sprzeczność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo nieistnienia takiej sprzeczności, a zatem w konsekwencji braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, - § 7 ust. 4 oraz § 9 pkt 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie [...] w K., poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji niezasadne uznanie, że inwestycja objęta postępowaniem jest niezgodna z postanowieniami ww. uchwały, - art. 6, 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił jego stanowisko co do sprzeczności inwestycji z planem miejscowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż budynek przy [...], na dachu którego zaplanowano umieszczenie konstrukcji z nośnikiem reklamowym, usytuowany na działce ewidencyjnej nr 1, znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego poz. [...] z dnia [...] r.). Teren, na którym jest zlokalizowany budynek, na rysunku planu został oznaczony symbolem 3 UM - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej. W rozdziale 2 planu pt.: " Ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego planem " w § 7 ust. 4 w zakresie umieszczania nośników reklamowych i szyldów ustalono: w pkt 3) zakaz lokalizowania nośników reklamowych i szyldów na elewacjach budynków powyżej I i II kondygnacji nadziemnej, przy czym zapis ten nie dotyczy dachów budynków oraz powierzchni elewacji wyznaczonych w projekcie architektonicznym budynku dla umieszczania nośników reklamowych zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenów 1UM, 2UM, 3UM i U oraz w pkt 4) nakaz dostosowania nośników reklamowych oraz szyldów umieszczanych na I i II kondygnacji nadziemnej elewacji budynku do kompozycji architektonicznej i charakteru budynku. W § 9 ust. 3 przedmiotowego planu, w którym ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego na obszarze objętym planem zawarto następujące postanowienie: 1) ochronie podlegają obiekty małej architektury oraz elementy obiektów budowlanych o wartościach kulturowych: (...) d) płaskorzeźby umieszczone na II kondygnacji elewacji budynku zlokalizowanego na terenie 3UM, na działce 1 - oznaczonej na rysunku planu symbolem OWK. 4; 2) ustala się następujące zasady ochrony obiektów małej architektury oraz elementów obiektów budowlanych o wartościach kulturowych wymienionych w pkt1: a) nakaz zachowania kompozycji, formy, materiału, kolorystyki; b) nakaz kształtowania otoczenia w sposób zapewniający ekspozycję; c) zakaz umieszczania nośników reklamowych oraz szyldów; W rozdziale 3 planu pt.: " Ustalenia szczegółowe dla terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania " w § 22 dotyczącym terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3UM w ust. 2 wskazano: Na terenie 3UM znajduje się płaskorzeźba o wartościach kulturowych, umieszczona na wysokości II kondygnacji budynku, objęta ochroną zgodnie z ustaleniami § 9 ust. 3 pkt 2. Mając na względzie powyżej przytoczone postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja oraz załączoną do wniosku zgłoszeniowego dokumentację techniczną wraz z "wizualizacją" projektowanego telebimu na dachu budynku przy [...] organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe zamierzenie nie spełnia wymagań określonych w planie, w szczególności w § 9 ust. 3 pkt 2 lit. a) pod względem zachowania kompozycji, formy, materiału, kolorystyki oraz w pkt 2 lit. b) nakazu kształtowania otoczenia w sposób zapewniający ekspozycję chronionych płaskorzeźb. Projektowany telebim wykazuje niespójność formy architektonicznej z otaczającą zabudową, stanowi wyobcowany, wybijający się element, umiejscowiony w sposób zaburzający kompozycję i ekspozycję płaskorzeźb. Nadto wyświetlana na nim jaskrawa kolorystyka reklam, o dużym stopniu oddziaływania, będzie tworzyć dysharmonię ze stonowaną, niekontrastującą kolorystyką sąsiadującej zabudowy. Aspekt komercyjny przedsięwzięcia nie powinien wykluczać ochrony wartości kulturowych wskazanego w planie obiektu, a wręcz przeciwnie winien ją w pełni respektować. W skardze z 20 marca 2019 r., Spółka reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzut 1/ naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania sprzeciwu w mocy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych, w szczególności w zakresie braku podstaw do uznania, że planowana inwestycja narusza postanowienia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ naruszenie postanowień § 7 ust. 4 oraz § 9 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie [...] w K., poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni, w szczególności poprzez niezasadne uznanie, że ochrona płaskorzeźby znajdującej się na II kondygnacji budynku przy [...] w K. rozciąga się na dach budynku, w sytuacji w której ww. uchwała odnosi się odrębnie do ochrony obiektów małej architektury oraz do ochrony elementów obiektów; 3/ naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego (w szczególności w zakresie błędnego uznania, iż posadowienie nośnika reklamowego na dachu budynku może mieć negatywny wpływ na element budynku w postaci płaskorzeźby zlokalizowanej na II piętrze) i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik Spółki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] roku oraz rozważenie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W ocenie Skarżącej nie sposób uznać za słuszne stanowisko organu, jakoby zgłoszona inwestycja była niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] roku (zwany dalej "mpzp"). Zgodnie z postanowieniami § 9 ust. 3 lit. d) mpzp ochronie podlega jedynie płaskorzeźba umieszczona na II kondygnacji budynku posadowionego na działce ewidencyjnej nr 1. Dotychczasowa interpretacja postanowień mpzp dokonana przez organy orzekające, w ocenie Skarżącej ma charakter rozszerzający (co jest niedopuszczalne) i rozciąga postanowienia na elementy budynku, które nie są objęte ochroną a mianowicie na dach tego budynku. Nie sposób przyjąć, że element który ma być posadowiony na dachu budynku przy [...] w K., w jakikolwiek sposób jest związany z płaskorzeźbą znajdującą się na II kondygnacji tego budynku. A tym bardziej, że inwestycja ta wpływa na kompozycję, formę, materiał, kolorystykę tej płaskorzeźby. Nie sposób też uznać, iż inwestycja na dachu budynku, która w żaden sposób nie przesłania płaskorzeźby, wpływa na sposób jej ekspozycji. Zdaniem Skarżącej, stosując normy zawarte w przepisach prawa miejscowego należy zatem zachować szczególną ostrożność, aby nie doprowadzić do naruszenia prawa własności. Naruszenie tego prawa to zastosowanie na niekorzyść właściciela rozszerzającej wykładni ustaleń planu (co czynią organy w przedmiotowej sprawie). Zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczność z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Bd 804/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2016 roku, sygn. akt II SA/Wr 122/16). Przyjęty sposób działania organów jest niezgodny z przepisami art. 7 oraz art. 77 k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowym postępowaniu organ wydał jednak decyzję w sposób całkowicie dowolny i nie mający poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżąca zarzuca także organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa, wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., w myśl której rozstrzygnięcie organu powinno być oparte na obowiązujących przepisach. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma cechy rozstrzygnięcia dowolnego, niemającego oparcia w normach powszechnie obowiązującego prawa. Organ naruszył art. 8 poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, pomimo braku spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisach Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Przepis ten stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Jak wynika z § 22 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. [...] z dnia [...] r.), obejmującego teren, na którym usytuowany jest budynek przy [...] w K., Na terenie 3UM znajduje się płaskorzeźba o wartościach kulturowych, umieszczona na wysokości II kondygnacji budynku, objęta ochroną zgodnie z ustaleniami § 9 ust. 3 pkt 2. W § 9 ust. 3 pkt. 1 d wskazano wprost na element obiektu budowlanego o wartościach kulturowych, z zakresu dziedzictwa kulturowego, podlegający ochronie, tj. płaskorzeźby umieszczone na II kondygnacji elewacji budynku zlokalizowanego na terenie 3UM, na działce 1 - oznaczonej na rysunku planu symbolem OWK. 4; Zatem przedmiotowe płaskorzeźby, stanowiące element dziedzictwa kultury, podlegają ochronie, o jakiej mowa w § 9 ust. 3 pkt. 2 planu. Przepis ten określa trzy zasady ochrony obiektów, formułując dwa nakazy oraz jeden zakaz. Jest to (a) nakaz zachowania kompozycji, formy, materiału, kolorystyki oraz (b) nakaz kształtowania otoczenia w sposób zapewniający ekspozycję i (c) zakaz umieszczania nośników reklamowych oraz szyldów. Pierwszy z tych nakazów odnosi się bezpośrednio do obiektu podlegającego ochronie, natomiast drugi nakaz ma szerszy zakres, obejmuje bowiem "otoczenie" obiektu. To otocznie ma być kształtowane w taki sposób, aby zapewnić ekspozycję obiektu, a więc jego widok, prezentację (tak należy odczytywać to pojęcie według znaczeń słownikowych). Z kolei zakaz umieszczania nośników reklamowych oraz szyldów nie ma przypisanego zakresu, można zatem uznać, iż niekoniecznie musi odnosić się on tylko do obiektu (w tym przypadku byłby to zakaz umieszczania nośników reklamowych oraz szyldów bezpośrednio na płaskorzeźbach), ale także w jego otoczeniu.Za taką wykładnią może przemawiać treść drugiego nakazu, bowiem umieszczanie tego rodzaju w otoczeniu obiektu chronionego byłoby sprzeczne z wymogiem kształtowania otoczenia w sposób zapewniający ekspozycję elementów obiektów budowlanych o wartościach kulturowych. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie chodzi o umieszczenie, w bliskim otoczeniu podlegających ochronie płaskorzeźb na budynku przy [...] w K., nośnika reklamowego. W ocenie Sądu, nie budzi także wątpliwości to, że usytuowanie tego nośnika na dachu budynku, wstającego ponad 7,5 m nad ten dach, ponadto nośnika, na którym będzie zamieszczony telebim emitujący reklamy, ewidentnie koliduje z nakazem kształtowania otoczenia obiektu w sposób zapewniający jego ekspozycję. Mamy zatem do czynienia z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 36 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego, ze względu na kolizję usytuowania projektowanej konstrukcji z nośnikiem reklamowym na dachu wskazanego budynku z postanowieniami § 9 ust. 3 pkt. 2 b i c planu miejscowego, a więc z nakazem kształtowania otoczenia w sposób zapewniający ekspozycję oraz z zakazem umieszczania nośników reklamowych oraz szyldów w otoczeniu obiektu chronionego, do którego znajdują zastosowanie postanowienia planu dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi tyczących naruszenia art. 36 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego oraz § 9 ust. 3 planu miejscowego. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, podobnie jak organu I instancji, o naruszeniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w § 7 ust. 4 pkt. 4 planu miejscowego skoro jest tam zamieszczony nakaz dostosowywania nośników reklamowych i szyldów umieszczanych na I i II kondygnacji elewacji nadziemnej do kompozycji architektonicznej i charakteru budynku, zaś konstrukcja nie byłaby umieszczona na elewacji budynku, lecz na jego dachu. W konsekwencji poczynionych ustaleń stwierdzić przyjdzie, iż nie doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony, co do zasady, prawidłowo. Także i norma prawa materialnego – art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego - stanowiąca podstawę podejmowanych decyzji, została zastosowana w sposób właściwy. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.