II SA/Gl 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik ( spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...]r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku L. M. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu zlokalizowanego w miejscowości S., oznaczonego na załączniku nr 1 do decyzji (dz. nr ewid. 1 obręb S.). Ustalono również warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu. Wskazano, że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i obejmuje swym zakresem budowę: • budynku inwentarsko-gospodarczego o obsadzie łącznej do 39 DJP (krowy mleczne, jałówki cielne, cielęta i kury), w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), • budowli rolniczych i urządzeń budowlanych, w tym - płyty obornikowej wraz ze szczelnym, bezodpływowym zbiornikiem na gnojowicę. W uzasadnieniu podano m. in., że teren objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wchodzi on w skład gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 55,7998 ha, zlokalizowanego w gminie S.. Powierzchnia ww. gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., wynoszącą 8,4 ha (zgodnie z pismem Urzędu Statystycznego w K. z dnia [...]r.). Nie zachodzą przesłanki do zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Decyzja została podjęta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. T. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołująca wskazała, iż organ nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, ponadto błędnie ustalił okoliczności sprawy, w szczególności poprzez dowolne uznanie, iż teren objęty wnioskiem Inwestora stanowi gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Co więcej, organ zbyt skrótowo i ogólnikowo uzasadnił decyzję, a także nie zawiadomił ustanowionego w sprawie pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżąca ponadto zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez jego zastosowanie mimo braku dowodów potwierdzających okoliczności istotne do jego zastosowania oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z treści wniosku inwestora oraz mapy ewidencyjnej i sytuacyjno-wysokościowej, znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego inwestora, gospodarstwo to ma łączną powierzchnię 55,7998 ha. SKO podniosło, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż planowana zabudowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, a z uwagi na spełnienie warunku z art. 61 ust. 4 ustawy nie jest konieczne przeprowadzenie w sprawie analizy pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Rację ma pełnomocnik odwołującej, iż organ pierwszej instancji kierując zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. jedynie do strony, z pominięciem jej pełnomocnika, naruszył przepisy postępowania. Należy jednak zauważyć, iż decyzja organu pierwszej instancji została ostatecznie doręczona na adres kancelarii pełnomocnika. Po uzyskaniu wytycznych konserwatorskich (wskazanych w piśmie z dnia [...]r.) oraz po wydaniu pisma z dnia [...] r. organ I instancji sporządził projekt decyzji uwzględniając w niej wymogi wskazane przez Konserwatora. Następnie organ wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w C. o uzgodnienie wskazanego projektu. Nastąpiło ono w sposób milczący. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła E. T., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 w związku z art. 77 § 1, art. 78, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do fragmentarycznego uzasadnienia okoliczności istotnych w sprawie i mogło mieć wpływ na jej wynik, w szczególności poprzez pominięcie, iż organ I instancji przy wydaniu decyzji powoływał się na pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] r., którego nie posiadał w aktach sprawy, 2. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez częściowe i fragmentaryczne uzasadnienie okoliczności istotnych dla wydania postanowienia oraz odniesienie się tylko do wybranych faktów z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie trwania postępowania administracyjnego, 3. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez pominięcie stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] r. dotyczącego braku możliwości rozbiórki obiektu wnioskowanego przez Inwestora oraz pominięcie, iż z punktu widzenia konserwatorskiego pożądane jest jego zachowanie, 4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z ze zm. – dalej u.i.ś.) poprzez pominięcie, iż wniosek Inwestora zawierał rozbieżności i wewnętrzne sprzeczności w zakresie ustalenia, czy inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, zwłaszcza biorąc pod uwagę, fakt, iż Inwestor nie złożył stosownego oświadczenia, że wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m. in., że pismo z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] r. nie mogło stanowić podstawy rozstrzygnięcia dla organu I instancji, bowiem zostało dopiero załączone [...] r, a więc po dacie wydania decyzji przez organ I Instancji. Skarżąca wskazała, iż organ I instancji przygotował projekt decyzji wbrew wytycznym konserwatorskim a skoro przedmiotowy wniosek zawiera informację o realizacji inwestycji - budynku inwentarsko - gospodarczego o obsadzie do 50 DJP, to niezbędnym elementem mającym wpływ na zamierzoną inwestycję jest dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca końcowo wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek z przyczyn częściowo innych, niż wskazane w skardze. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, wg art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu ze wskazanymi tam organami, m. in. z zakresu melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wg którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Organ I instancji pisze w tym kontekście "Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzja została podjęta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, tj. z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków Delegatura w C., Starostą [...], Urzędem Miasta i Gminy w S. - administratorem dróg gminnych, Śląskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Z." W aktach tymczasem brak jest dokumentacji dotyczącej procedury uzgodnieniowej z ówczesnym Śląskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Trudno zatem dociec, czy jest to jedynie omyłkowe przywołanie w uzasadnieniu tegoż organu, czy też faktycznie (kiedy ten organ jeszcze istniał), zwracano się o uzgodnienie z nim projektu decyzji, ale stosowna dokumentacja nie została w wymaganym zakresie dołączona (jak inne dokumenty, które uzupełniano tu dopiero w postępowaniu odwoławczym). Wskazać należy, że tego rodzaju procedura uzgodnieniowa jest bardzo sformalizowana. Zgodnie z orzecznictwem, które tut. Sąd podziela, "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. (...) Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy" (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gd 853/13). Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część" (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11). Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, które częściowo były nieuzasadnione, wskazać należy, że w świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie." Organ zgromadził niezbędną dokumentację, by ustalić istnienie przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Dołączenie na etapie odwoławczym dokumentów, którymi niewątpliwie dysponował organ I instancji (skoro na nie się powoływał), a nie zostały one początkowo zdeponowane w aktach sprawy, nie jest błędem, który skutkowałby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wniosek Inwestora został zmodyfikowany poprzez wskazanie przewidywanego parametru 39 DJP, a nie 50 DJP, stąd organy tą modyfikację uwzględniły. Z kolei organ ochrony zabytków miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie, zatem skoro ostatecznie zgodził się na rozbiórkę obiektu, to Burmistrz nie miał podstaw, by takie stanowisko negować. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego (w tym w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko) może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy ustalić, czy stan faktyczny uzasadnia przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej z organem z zakresu melioracji wodnych, a jeśli tak, to taką procedurę należy przeprowadzić, zgodnie z powyższymi wytycznymi. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.