II SA/Gl 332/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia [...] w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego oddala skargę. Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia liczby przeznaczonych do wydania nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] na obszarze miasta K. w roku [...]. W podstawie prawnej tej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874). W § 1 uchwały Rada ustaliła [...] nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] na obszarze miasta K. przeznaczonych do wydania w roku [...], natomiast w § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K.. Pismem z dnia [...]r. (sygnowanym również przez Związek [...] w K., Stowarzyszenie [...] w K. i Stowarzyszenie [...] w K.) obecnie skarżące Zrzeszenie [...] w K. wystąpiło do Przewodniczącego Rady Miasta K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o wstrzymanie wejścia w życie przedmiotowej uchwały, uchwalenie liczby wydania nowych licencji zgodnie z opiniami wyrażonymi przez organizacje zrzeszające miejscowych [...] oraz organizacji której statutowym celem jest ochrona praw konsumentów tj. pozostawienie dotychczasowej liczny [...] licencji, czy też ewentualne zwiększenie liczby wydania nowych licencji o maksymalnie kilka sztuk. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...] r., nr [...]nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując w jej uzasadnieniu, iż o wyrażenie opinii zapytano Zrzeszenie [...] w K. Związek [...] w K., Klub [...] w K. oraz Miejskiego Rzecznika Konsumentów w K.. W przekazanych opiniach wymienione organizacje proponowały pozostawienie niezmienionej liczby udzielonych licencji. Dodatkowo podniosła, iż uwzględniając argumentację organizacji zrzeszających miejscowych [...] i wyrażone opinie, należało brać pod uwagę również interesy przedsiębiorców ubiegających się po raz pierwszy o podjęcie działalności w zakresie transportu drogowego [...]. Powyższą uchwałę zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zrzeszenie [...] w K., a także Związek [...] w K., Stowarzyszenie [...] w K. i Stowarzyszenie [...] w K.. Skargi tych trzech ostatnio wymienionych skarżących zostały odrzucone prawomocnymi postanowieniami tut. Sądu z dnia 5 września 2008 r. oraz z dnia 8 grudnia 2008 r. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała Rady Miasta została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wedle którego: "Właściwe rady gmin określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji, po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta." Skarżące Zrzeszenie wskazało, iż z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że Rada Miasta ma prawo i obowiązek uchwalić do 30 listopada roku poprzedniego liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji. Nie podjęcie w tym terminie uchwały oznacza zachowanie dotychczasowej licencji. Uchwalając liczbę nowych licencji Rada Miasta musi zasięgnąć opinii organizacji zrzeszających miejscowych [...] i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Rada Miasta K. w opinii skarżącego nie uwzględniła opinii Klubu [...] oraz Miejskiego Rzecznika Konsumentów przy jednoczesnym nie wskazaniu argumentów przemawiających za potrzebą znacznego zwiększenia liczby nowych licencji. Nadto powyższe uregulowanie wskazuje, iż ustawodawca nakazuje w pełni regulować rynek usług [...] chroniąc interes zarówno konsumentów jak i przedsiębiorców świadczących usługi w oparciu o rachunek ekonomiczny. Jednocześnie zdaniem skarżącego tak znaczny wzrost możliwości wydania nowych licencji na transport drogowy taksówką drastycznie uwalnia rynek usług [...] od obowiązujących regulacji prawnych, a tym samym narusza interes prawny i uprawnienia zrzeszenia miejscowych [...], tym bardziej, iż zdaniem skarżącego Zrzeszenia limit obecnie obowiązujący [...] taksówek jest wystarczający. Dodał, iż zdaniem Przewodniczącego Komisji Gospodarki Komunalnej intencją radnych podczas podejmowania uchwały w tej sprawie było to, by nie ograniczać, nie limitować i nie wpływać na gospodarkę w mieście oraz że Rada Miasta nie ma podstaw do tego by ograniczać tę liczbę do minimum, dlatego przy tworzeniu tej uchwały należy dodatkowo rozważyć umieszczenie w niej zapisu dotyczącego [...] koncesji. Powyższe doprowadzi bowiem do obniżenia cen przewozów [...] przy niewystarczającym poziomie komunikacji pasażerskiej w mieście. W opinii skarżącego stwierdzenie to jest absurdalne, albowiem ceny [...] od [...] roku nie uległy zmianie, a różnice choć minimalne, stosowane przez poszczególne korporacje spełniają wymogi konkurencyjności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona uchwała nie narusza uprawnień ani interesu prawnego skarżącego i jest zgodna z przepisami prawa. Odnośnie twierdzeń strony skarżącej o nie wzięciu pod uwagę opinii organizacji wskazał, iż Zrzeszenie [...] w K., Związek [...] w K. oraz Miejski Rzecznik Konsumentów w K. wyraziły opinię, iż ilość [...] osobowych zaspokaja potrzeby konsumentów, zaś Federacja Konsumentów nie wniosła zastrzeżeń w sprawie liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] na obszarze Miasta K. Opinię wyraziło również [...] w K. stwierdzając, że liczba licencji w tym zakresie jest zbyt mała, aby zaspokoić potrzeby wszystkich klientów. Dodatkowo Prezydent wskazał, iż ustalając limit [...] licencji Rada Miasta kierowała się przede wszystkim szeroko pojętym interesem społecznym, a więc zaspokajaniem dużych potrzeb społeczeństwa w zakresie przewozu [...], a także stworzeniem możliwości dostępu wykonywania zawodu i prowadzenia działalności przewozowej przez nowych [...]. Również konkurencyjność tych usług i otwarcie możliwości obniżenia cen za usługi [...] przyświecało Radzie przy podjęciu przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg: na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej - w skrócie - "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Przepis ten wyznacza kompetencje rad gmin do określenia na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Cytowany przepis przewiduje więc obowiązek corocznego określania przez rady poszczególnych gmin limitu przeznaczonych do wydania w danym roku kalendarzowym nowych licencji (na wykonywanie transportu drogowego [...]), wprowadzając w istocie dwie przesłanki realizacji tej normatywnej powinności: 1. termin ustalenia limitu (z konsekwencjami - w wypadku jego przekroczenia - przewidzianymi w art. 6 ust. 7 tej samej ustawy) oraz 2. wymóg zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest spełnienie przez Radę Miasta K. pierwszej przesłanki, a zatem istota sporu sprowadza się do ustalenia czy nieuwzględnienie opinii Klubu [...] oraz Miejskiego Rzecznika Konsumentów przy wydawaniu przedmiotowej uchwały, doprowadziło do jej podjęcia z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. Po pierwsze podnieść należy, iż cytowany wyżej przepis ustawy o transporcie drogowym zobowiązuje rady gminy do zasięgnięcia opinii wskazanych organizacji. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, iż Rada Miasta K. zwróciła się o wyrażenie opinii do Zrzeszenia [...] w K. , Związku [...] w K., Klubu [...] w K. oraz Miejskiego Rzecznika Konsumentów w K. i wszystkie powyższe podmioty wyraziły swoją opinie w przedmiotowej sprawie. Po drugie wskazać jednak przyjdzie, iż opinie te nie wiążą Rady Miasta co do swobodnego podejmowania decyzji o liczbie nowych licencji przewidzianych do wydania w roku następnym. Określenie liczby nowych licencji w tym zakresie jest uprawnieniem tego organu stanowiącego, podejmującego decyzję nie będąc związanym żadną opinią, jednak przy zachowaniu wszelkich obowiązujących w tym względzie procedur i przepisów. Te zaś zostały w niniejszej sprawie w pełni zachowane. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na bezpodstawny zarzut skarżącego Zrzeszenia dotyczący niewskazania przez Radę argumentów przemawiających za potrzebą zwiększenia liczby nowych licencji, albowiem Rada wyraźnie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak też w uzasadnieniu uchwały o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazywała, iż jest to zaspokajanie potrzeb społeczeństwa, stworzenie możliwości dostępu do wykonywania zawodu i prowadzenia działalności przewozowej przez nowych [...], konkurencyjność usług i otwarcie możliwości obniżenia cen za usługi [...]. Tylko na marginesie warto przypomnieć, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek współdziałania określony w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nakłada na rady gmin przy ustalaniu liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego [...] wymóg uzyskania opinii organizacji zrzeszających miejscowych [...] oraz organizacji konsumenckich, których działalność obejmuje obszar gminy, niezależnie od tego, czy ich siedziby znajdują się na terenie gminy. Opinie te nie są jednak wiążące dla tych organów (wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1146/07, Lex nr 341053). Skoro - w świetle dokonanej interpretacji - w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 6 ustawy transportowej, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.