II SA/Gl 333/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia [...] Spółka A zgłosiła wykonanie robót budowlanych polegających na montażu na dachu budynku mieszkalnego w C. przy ul. [...], urządzeń radiokomunikacyjnych stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej. W odpowiedzi Prezydent Miasta C. poinformował, iż powyższa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Stąd też inwestor winien wystąpić z wnioskiem o udzielenie takiego pozwolenia, a w przypadku braku takiego wniosku sprawa pozostaje bez biegu (pismo z dnia [...] nr [...]). Jednakże pismem z dnia [...] inwestor powołując się na dokonane w dniu [...] zgłoszenie, powiadomił o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zgłosił sprzeciw wobec powyższego zawiadomienia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż na wykonanie inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę, o czym poinformowano inwestora pismem z dnia [...] w terminie 30 dni od dokonanego zgłoszenia. W związku z tym organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż roboty budowlane, objęte zawiadomieniem, zostały wykonane samowolnie! W odwołaniu od decyzji Spółka A zanegowała pogląd organu I instancji, aby powyższa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, jako że zdaniem odwołującej się, inwestycja nie ingeruje w środowisko (art. 46 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W tej sytuacji do przedsięwzięcia nie miał zastosowania art. 46 ust. 1 i art. 46 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zatem w ocenie odwołującej się, wykonanie robót budowlanych nastąpiło na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a takiego charakteru nie ma pismo Urzędu Miasta w C. z dnia [...], jako że nie spełnia wymogów z art. 107 kpa. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd tego organu, iż inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, wymóg taki wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 b (Prawa budowlanego) oraz art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 (Prawa ochrony środowiska). Zatem inwestor winien uzyskać pozwolenie na użytkowanie, dołączając do wniosku pozwolenie na emitowanie pól elektromagnetycznych oraz stwierdzenie przez właściwy organ, że nałożone standardy emisyjne są dotrzymywane. Zdaniem organu, obecny etap sprawuje konieczność wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie zrealizowania przedsięwzięcia bez wymaganych prawem dokumentów. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze na powyższą decyzję Spółka A zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa przez pominięcie istotnych dla sprawy dowodów oraz "antydatowanie" decyzji. Zdaniem skarżącej, inwestycja była realizowana na podstawie zgłoszenia z art. 30 Prawa budowlanego, skutkującego zgłoszeniem robót w oparciu o art. 57 ust. 5. Stąd też w sprawie nie miał zastosowania art. 54 Prawa budowlanego. Powołując się na pogląd Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska, skarżąca zanegowała stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż sporna inwestycja wymagała pozwolenia na budowę i podtrzymała zarzut, iż w stosunku do dokonanego zgłoszenia robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. Nadto, w trakcie postępowania inwestor uzyskał decyzję nr [...], udzielającą pozwolenia na emitowanie pól elektromagnetycznych, do której nie odniósł się w ogóle organ odwoławczy, zaś zaskarżona decyzja została faktycznie wydana dnia [...], o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie, w której decyzję wysłano. Wreszcie, odwołując się do funkcji i charakteru spornej inwestycji, skarżąca wskazała na naruszenie reguł procedury administracyjnej z art. 7-12 kpa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, iż fakt późnej wysyłki zaskarżonej decyzji nie zmienił stanu prawnego sprawy, ani nie spowodował inwestorowi żadnej szkody. Nadto, błędne przyjęcie zgłoszenia budowy stacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od konieczności wszczęcia postępowania naprawczego. Organ II instancji podtrzymał też stanowisko, iż sporna inwestycja wymaga nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę, ale również pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, jako że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji – do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem przepisów ust. 3 oraz art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji. Z kolei przepis art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowił o obowiązku inwestora zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, w terminie 14 dni od dnia ich zakończenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma zatem fakt, by sporne roboty budowlane, polegające na montażu urządzeń radiokomunikacyjnych stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej, objęte pismem skarżącego z dnia [...] i poprzedzającym je zgłoszeniem z dnia [...], wymagały pozwolenia na budowę, czy też na ich realizację niezbędne było uprzednie skuteczne dokonanie zgłoszenia. Dla oceny wymogów formalnych procesu inwestycyjnego miarodajny zaś jest stan prawny, obowiązujący w dacie podjęcia robót budowlanych. Stąd też ocena legalności wykonanych robót winna nastąpić na gruncie stanu prawnego, obowiązującego w dacie złożenia pisma, stanowiącego zgłoszenie robót, tj. w dniu [...]. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stacje bazowe telefonii komórkowej zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k obowiązującego wówczas rozp. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakie powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm.), były zaliczone do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, czyli do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 46 ust. 1, 3 i 4 pkt 2 Prawa o ochronie środowiska, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, w świetle art. 51 tej ustawy, w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływana na środowisko, wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Taki stan prawny obowiązywał w dacie dokonanego zgłoszenia spornych robót. Skoro zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, przepisy art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia – nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą one instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowej. W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, iż sporna inwestycja z mocy przepisów odrębnych, a mianowicie art. 46 ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska w ówczesnym stanie prawnym objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2005 r. sygn.akt OSK 1566/04, wydanym w sprawie tut. Sądu sygn.akt II SA/Ka 475/02 (niepubl.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, iż sporne roboty budowlane objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Chybiony w świetle powyższych wywodów jest zatem zarzut skarżącej naruszenia art. 54 Prawa budowlanego, gdyż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania tryb zawiadomienia z art. 57 ust. 5 tej ustawy. Nadto, zdaniem składu orzekającego, dokonane przez skarżącą zgłoszenie robót budowlanych (pismo z dnia [...]), nie wywarło skutków prawnych. Pismo organu administracji architektoniczno-budowlanego z dnia [...] nr [...], stanowiło bowiem sprzeciw w rozumieniu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu wówczas obowiązującym. W ówczesnym stanie prawnym, inwestor mógł przystąpić do wykonywania robót, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Ustawodawca nie posługiwał się uprzednio pojęciem decyzji jako środka prawnego wnoszenia sprzeciwu. Jednoznaczną regulację w tym względzie wprowadzono dopiero w dniu 11 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), precyzując przesłanki i formę decyzji administracyjnej wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych. Wydaje się jednak oczywiste, iż już w poprzednim stanie prawnym obowiązywał wymóg wydania decyzji jako sprzeciw organu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jedynie władcze rozstrzygnięcie organu umożliwiało bowiem stronie ochronę prawną i kwestionowanie stanowiska poprzez wniesienia odwołania. Aczkolwiek pismo z dnia [...] nie zostało opatrzone nazwą decyzji, jednak w ocenie składu orzekającego, miało charakter aktu prawnego z art. 107 § 1 kpa. Przede wszystkim pochodzi ono od organu administracji, bowiem powołuje się na upoważnienie Prezydenta Miasta C., a nadto, wskazuje adresata aktu i rozstrzyga o istocie sprawy, odmawiając przyjęcia dokonanego zgłoszenia, gdyż sprawę pozostawiono bez dalszego biegu. Dodatkowo organ administracji architektoniczno-budowlanej uzasadnił zajęte stanowisko i przytoczył przepisy prawa materialnego, aczkolwiek nie przywołał przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże dochowanie minimum elementów z art. 107 § 1 kpa nakazuje zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnej. W konsekwencji, inwestor nie może utrzymywać, iż dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, uprawniającego do podjęcia procesu inwestycyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nawet przy odmiennym założeniu, iż pismo Prezydenta C. z dnia [...] nie stanowi sprzeciwu z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem sporne roboty zostały wykonane na podstawie wadliwie przyjętego zgłoszenia, bowiem zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia, organ nadzoru budowlanego uprawniony był do ingerencji w proces budowlany. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przyjmuje bowiem zgłoszenia robót budowlanych w drodze decyzji administracyjnej, wiążącej dla organów nadzoru budowlanego. Przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi zaś o robotach budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Zatem w przypadku dokonania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych właściwy organ, którym od dnia 11 lipca 2003 r. jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, uprawniony jest do samodzielnej oceny, czy roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia w istocie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a w takim wypadku władny jest do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, co następnie obliguje do wdrożenia odrębnego postępowania w celu usunięcia skutków samowoli budowlanej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały też istotnego znaczenia uchybienia organu odwoławczego w zakresie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa), ani też oznaczenia daty decyzji. Rozstrzygnięcie miało bowiem umocowanie w obowiązującym stanie prawnym, a data wydania decyzji nie miała żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, czy faktycznego, która mogłaby stanowić podstawę do wydania innego rozstrzygnięcia. W szczególności, nie ma znaczenia fakt, iż inwestor uzyskał w odrębnym postępowaniu pozwolenie na emitowanie pól elektromagnetycznych ze stacji bazowej, będącej przedmiotem postępowania, bo dla oceny skutków prawnych zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych istotny jest jedynie fakt, iż nie legitymował się wymaganą prawem decyzją o pozwoleniu na budowę. Kwestia, jakie wymogi musi spełnić inwestor w celu użytkowania stacji bazowej, zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, nie należy do niniejszego postępowania i nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Stąd też chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 7-12, 77 i 78 § 1 kpa. Gdy zaś idzie o funkcje i charakter spornych robót budowlanych, a wreszcie koszt ich realizacji, wskazać przyjdzie, iż rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie zapadają na zasadzie uznania administracyjnego, a sądowa kontrola decyzji sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW