II SA/Gl 333/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie nieruchomości oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 35 ustawy z dnia [...]r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) po rozpatrzeniu wniosku "A" w Z. oraz zgodnie z planem realizacyjnym na budowę gazociągu w/c relacji S., zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r., zezwolono na ułożenie gazociągu wysokoprężnego na nieruchomości nr 1, położonej w K. (na długości 98 m), stanowiącej własność P. S. W uzasadnieniu podano, że konieczność przejścia gazociągiem przez nieruchomość P. S. zaistniała zgodnie z powołanym na wstępie planem realizacyjnym. Wnioskiem z dnia [...] r. P. S. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną, bowiem nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ułożenia gazociągu. Podniósł też, że decyzja ta dotyczy działki nr 1, podczas gdy gazociąg ułożono na działce nr 2, stanowiącej jego własność. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...] podjętą z up. Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 kpa, orzeczono o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem organu I instancji, o budowie przedmiotowego gazociągu P. S. dowiedział się z pisma "A" z dnia [...] r. Był on też adresatem kwestionowanej decyzji z dnia [...]r. i w dniu [...]r. otrzymał odszkodowanie w kwocie 13.668 zł. W odwołaniu od decyzji P. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 53 ust. 1 pkt 1a i art. 54 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Podniósł, że jako właściciel nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na realizację inwestycji uspołecznionej, powinien uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym ustalenia miejsca i warunków realizacji tej inwestycji oraz zatwierdzenia planu realizacyjnego, którego to prawa został pozbawiony. Otrzymał co prawda odszkodowanie, ale z tytułu rekompensaty za rekultywację zniszczonej ziemi, co nie miało związku z prowadzonym postępowaniem. Brak też jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że inwestycja dotyczyła jego działki nr 2. W pierwszym rzędzie odwołujący się wniósł jednak o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. Następnie na wezwanie organu II instancji pismem z dnia [...]r. P. S. podał, że otrzymał decyzję z dnia [...]r., lecz nie pamięta kiedy. Uzupełniając odwołanie, pismem z dnia [...]r. P. S. powołał się nadto na fakt stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny na jego działce nr [...] na mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. podjętą z up. Wojewody [...] orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem 1-miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Zdaniem organu II instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zaś fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy gazociągu, jak i kwestia odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Jako nieistotne uznano też błędne oznaczenie działki jako nr [...], podczas gdy faktycznie gazociąg zrealizowano na działce nr [...]. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego P. S. zanegował pogląd organu odwoławczego, że w sprawie nie ma nowych okoliczności, bowiem decyzja z dnia [...]r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy gazociągu stanowiła integralną część decyzji z dnia [...]r., zaś decyzją GINB z dnia [...]r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] r. Skarżący podniósł, że budowa gazociągu była sprzeczna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. i podtrzymał zarzuty, że decyzja z dnia [...]r. dotyczyła działki nr 2. Jego zdaniem, gdyby chodziło jedynie o błędne oznaczanie działek, to dawno sprostowano by omyłkę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący wniósł o rozpatrzenie wątku jego wniosku o zamianę nieruchomości, zarzucając przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie podlegała kontroli sądowej. Z mocy art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (pozbawienie strony udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Oba tryby uruchomienia postępowania są obwarowane odmiennymi przesłankami. W przypadku złożenia podania przez stronę, ustawodawca przewidział terminy do jego wniesienia, ograniczając w ten sposób dopuszczalność wdrożenia tego trybu nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 148 kpa, podanie o wznowienie podania wnosi się do organu administracji, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie zaś od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Oznacza to, iż strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie w sprawie wznowienia postępowania jedynie w terminie miesięcznym, którego zachowanie musi być udowodnione. Skutkiem złożenia przez stronę podania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 kpa, jest zaś wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 653). W niniejszej sprawie podanie o wznowienie postępowania pochodziło od skarżącego jako adresata kwestionowanej decyzji z dnia [...]r., który zarzucił pozbawienie go udziału w postępowaniu dotyczącym budowy gazociągu zrealizowanego na jego działce. Zatem wniosek z daty [...]r. oparty był na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Rozpoznając podanie organ I instancji, który wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...]r. zobligowany był w pierwszym rzędzie do zbadania, czy podanie to złożono w ustawowym terminie wskazanym w art. 148 § 2 kpa, a więc, czy skarżący złożył wniosek w ciągu miesiąca od dowiedzenia się o tejże decyzji. Nie jest kwestionowany fakt, że decyzja ta została skarżącemu doręczona bezpośrednio po jej wydaniu, aczkolwiek z braku dowodu doręczenia, nie sposób ustalić konkretnej daty. Niewątpliwie jednak skarżący wiedział o decyzji, bowiem dysponował jej oryginałem, który został mu doręczony, co potwierdza jego pismo z daty [...]r., skierowano do organu odwoławczego na jego wezwanie. Nadto, na fakt doręczenia skarżącemu tejże decyzji powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 429/05, mocą którego oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1363/03 (k. 202 akt adm.). Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowe są zatem ustalenia organów obydwu instancji, że podanie z dnia [...]r. złożono z uchybieniem miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji, co miało miejsce jeszcze w latach 80-tych ub. wieku. Zatem rozpatrując to podanie organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie wznowienia postępowania w drodze decyzji z art. 149 § 3 kpa. Problem jednak sprowadza się do oceny skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...] – w części dotyczącej działki nr 2, którą to decyzją zatwierdzono plan realizacyjny gazociągu relacji S. – T. Zasadnie podniósł bowiem skarżący, że decyzja ta stanowiła integralną część decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., co wynika wprost z jej treści. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody K. – w części dotyczącej działki nr 2, której skarżący jest właścicielem, nastąpiło na mocy ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję, wniesioną przez "B" Sp. z o.o. z siedzibą w Z., oddalono na podstawie postanowienia WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/09 (dowód – akta tut. Sądu sygn. II SA/Gl 1202/09). Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. Na tego rodzaju nową przesłankę wznowieniową skarżący powołał się w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Wojewody [...]. Zdaniem składu orzekającego, powyższy stan rzeczy podpada pod przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 kpa (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). Jednakże rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...]r., orzekającej o odmowie wznowienia postępowania, organ odwoławczy uznał ten fakt za nieistotny, aczkolwiek bliżej tego stanowiska nie uzasadnił. Zdaniem sądu administracyjnego, uchybienie w tym zakresie wymogom uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 kpa, nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Niniejsze postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane wnioskiem strony, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jedynie w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji nie był zatem uprawniony do badania innych podstaw wznowieniowych, skoro ustawodawca przewidział odrębne badanie dochowania przez stronę terminu dla każdej z przesłanek. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 148 § 1 kpa, obok terminu reguluje także tryb wnoszenia podania o wznowienie. W każdym wypadku podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Pismo skarżącego z daty [...]r. stanowiło nowe podanie o wznowienie postępowania, oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Organ odwoławczy nie był zatem władny do rozpoznania kolejnego wniosku i zgodnie z właściwością, winien go przekazać organowi I instancji w trybie art. 65 kpa. Zaniedbanie przekazania podania organowi właściwemu nie ma jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]r/, orzekającej o odmowie wznowienia postępowania wskutek podania skarżącego z dnia [...]r., opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy władny był orzec jedynie w takim zakresie, w jakim sprawa była rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Zresztą, nawet przy odmiennym rozumowaniu, brak byłoby podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa celem zbadania przez organ I instancji przesłanki wznowieniowej, która zaistniała w toku postępowania odwoławczego. Dla skutecznego złożenia podania wymagane jest bowiem i w tym wypadku dochowanie terminu jednego miesiąca, liczonego od dowiedzenia się o okoliczności, stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 kpa). Tymczasem o wydaniu decyzji GINB z dnia [...]r. skarżący wiedział co najmniej od [...]r., kiedy to powołał się na nią w piśmie z tej daty, skierowanym do tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 1202/09, co ustalono w postępowaniu sądowym. Zatem i w tym wypadku podanie z daty [...]r. złożono z uchybieniem miesięcznego terminu, wskazanego w art. 148 § 1 kpa. W konsekwencji, brak podstaw do przyjęcia, aby organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem rozpoznania kolejnej przesłanki wznowieniowej. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby doszło do wznowienia postępowania z urzędu. Jednak ustawodawca wykluczył taką możliwość co do podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ograniczenie możliwości wznowienia postępowania na wniosek strony z uwagi na obwarowanie go terminem z art. 148 kpa, nie oznacza jednak, że mimo odmowy wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa, właściwy organ nie powinien wdrożyć takiego postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wymaga to jednak inicjatywy organu poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, w toku którego niezbędne jest także badanie negatywnych przesłanek uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 kpa). Wreszcie, odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że kwestia zgodności z prawem decyzji z dnia [...]r. – w aspekcie obowiązującego wówczas planu miejscowego, nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu sądowym. Poza ramami sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją, pozostaje też żądanie skarżącego zamiany nieruchomości, o czym mowa w piśmie z dnia [...]r. Przywołaną wyżej decyzją GINB z dnia [...]r. przesądzono też kwestię, że zatwierdzenie planu realizacyjnego dotyczyło działki nr 2, a jedynie omyłkowo podano nr 1, podczas gdy nigdy tak oznaczonej działki nie było. Skoro skarżący zasadnie podnosi, że na podstawie tej decyzji, wydano sporną decyzję z dnia [...]r., to należy z tego faktu wyprowadzić analogiczny wniosek. Skutki prawne decyzji GINB są więc obosieczne, podczas gdy skarżący traktuje ją wybiórczo, przemilczając fakt, że mowa jest w niej o działce nr 2, a nie – działce nr 1, którą podano w planie realizacyjnym. Wreszcie, przewlekłość i długotrwałość postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy, a przy tym była efektem zbiegu wielu postępowań nadzwyczajnych, uruchomionych przez skarżącego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.