II SA/Gl 334/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy K. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie gminy K. opracowanego przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w K. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1951 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 1951 ze zm.). Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Ś. wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu podano, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków to jest prawem miejscowym, a norma prawna w oparciu o którą została podjęta, zobowiązuje radę do wyczerpania zakresu wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy. Zaskarżoną uchwałą, wbrew brzmieniu art. 19 ust. 2 ustawy, nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obowiązkiem podmiotu realizującego upoważnienie ustawowe jest pełna realizacja takiego upoważnienia i wyczerpujące uregulowanie spraw oddanych do unormowania w przepisach prawa miejscowego. Brak elementów obligatoryjnych w podjętej uchwale kwalifikuje ją jako podjętą z naruszeniem prawa. Nadto w stosunku do zaskarżonej uchwały wysunięto zarzuty powtórzenia w jej postanowieniach regulacji ustawowych oraz przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Kwestie uregulowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) zostały powtórzone w następujących postanowieniach Regulaminu: - § 4 ust. 1 pkt 3 powtarza zapis art. 5 ust. 1 ustawy - § 4 ust. 1 pkt 4 powtarza zapis art. 15 ust. 1 ustawy - § 4 ust. 1 pkt 5 powtarza zapis art. 15 ust. 3 ustawy - § 12 ust. 1 powtarza zapis art. 6 ust. 4 ustawy - § 12 ust. 4 powtarza zapis art. 6 ust. 4 ustawy - § 13 ust. 1 powtarza zapis art. 6 ust. 6 ustawy. Praktykę taką, polegającą na wprowadzaniu do przepisów prawa miejscowego postanowień prawa powszechnie obowiązującego, uznano za niedopuszczalną i naruszającą prawo. Uchwałą nie może bowiem regulować ponownie tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie. Zarzut przekroczenia delegacji ustawowej postawiono wobec następujących zapisów uchwały: § 3 ust. 2, § 9, § 12 ust. 5, § 13 ust. 2, § 13 ust. 3, § 30 ust. 1,2 ,3, § 28 ust. 2 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o umorzenie postępowania sądowego, albowiem uwzględniając zarzuty Wojewody uchwałą z dnia [...] r. nr [...] uchylono zaskarżoną uchwałę i przestała ona obowiązywać z dniem [...] r. Wojewoda podtrzymał jednak wniesioną skargę wskazując, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 16 lutego 2006 r. pod poz. 493, w związku z czym 2 marca 2006 r. zaczęła obowiązywać i przez okres obowiązywania wywoływała skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania sądowego. Przesłanki umorzenia postępowania wymienia art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Umorzenie jest dopuszczalne, jeżeli skarżący cofnie skargę, w razie śmierci strony, jeśli przedmiot postępowania odnosi się do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego oraz jeżeli postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W przekonaniu Sądu żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zaistniała. W szczególności postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem mimo uchylenia zaskarżonej uchwały, weszła ona w życie i obowiązywała do nabycia mocy obowiązującej przez uchwałę z dnia [...] r. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż bezprzedmiotowa jest kontrola sądu aktu prawa miejscowego, co prawda już uchylonego, ale który przed uchyleniem wszedł w życie i obowiązywał. Skarga – w ocenie składu orzekającego - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na imperatywny charakter przepisu kompetencyjnego, organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Gminy K., podejmując zaskarżoną uchwałę, zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. Stanowisko takie jest zasadniczo prezentowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/WR 1179/98, OSS 2000/1/17). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. W rozdziale II Regulaminu, zatytułowanym "Minimalny poziom usług ..." wprowadzono w tym zakresie normę odsyłającą tak do zapisów samej ustawy z 7 czerwca 2001 r., jak i do udzielanych pozwoleń wodnoprawnych oraz zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielanych decyzją wójta gminy. Z regulującego powyższą materię § 3 pkt 2 wynika, że wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż określone w przepisach ustawy, regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, co jest równocześnie niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a nadto zawarła w jej postanowieniach zapisy skutkujące niedopuszczalnym przeniesieniem uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) stwierdzenie jej nieważności. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbędną stała się kontrola Sądu co do pozostałych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Kontrola ta bowiem mogła zmierzać jedynie do wyeliminowania z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych jego ustaleń. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.