II SA/Gl 337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. U. i E. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] ([...]) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny – prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 roku – II SA/Gl 343/08 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na rozpoczęcie przez inwestora W. B. robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, prowadzeniu jej następnie do dnia [...] r. na podstawie decyzji ostatecznej z dnia [...] r., która została uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2280/01. Sąd podkreślił, że roboty budowlane (tu rozbudowa) wykonane na podstawie nieostatecznej decyzji, która następnie została utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji późniejszego uznania przez sąd administracyjny wadliwości z jakichkolwiek przyczyn udzielonego pozwolenia (uchylonego pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2003 roku – II SA/Ka 2280/01). Do robót budowlanych, po wyroku sądu administracyjnego uchylającego pozwolenie na ich wykonanie (tu pozwolenie na budowę) znajdują zastosowanie regulacje zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 w związku z art. 51 ust. 7. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 są więc roboty budowlane, inne niż objęte art. 48, które wymagają doprowadzenia do zgodności z przepisami Prawa budowlanego i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi, co wiąże się z możliwością nałożenia na inwestora w trybie art. 81c ust. 2 obowiązku dostarczenia wymaganych ocen, uzgodnień itp. Rozpoznając sprawę ponownie – po wyroku z dnia 8 grudnia 2006 roku sygn. akt II SA/Gl 343/06 – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku zobowiązał inwestora W. B. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót pod kątem ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W oparciu o złożoną ocenę techniczną, sporządzoną przez uprawnione osoby z [...] roku, organ ustalił, że sporne roboty (rozbudowa) zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno-budowlanymi, poszanowaniem interesów osób trzecich w szczególności w aspekcie nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w obiektach sąsiednich (brak naruszenia § 13 rozp. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Mając na uwadze zgodność wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi i nie naruszenie tymi robotami uzasadnionych interesów osób trzecich, organ I instancji decyzją nr 334/07 z dnia 10 grudnia 2007 roku, na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z zm.) umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego – jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w R. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku. Organ odwoławczy jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 105 § 1 kpa w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W części ustaleń faktycznych organ ten zaakceptował ustalenia organu I instancji, poczynione w oparciu o złożoną ocenę techniczną, potwierdzającą zgodność robót wykonanych na działce nr [...] z przepisami, w tym § 13 warunków technicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie dotyczy przypadku samowoli określonej w art. 51 Prawa budowlanego. Skoro zatem z przedłożonej opinii technicznej wynika, że sporne roboty nie naruszają prawa brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie tych robót do zgodności z prawem, co czyni postępowanie w zakresie określonym art. 51 Prawa budowlanego bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania. W celu wykonania prawidłowości takiego rozstrzygnięcia organ powołał wyroki NSA: z 16 września 2001 r., sygn. akt V SA 281/01, Lex 789/17 i z 13 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2032/99, Lex 755/19. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący powtórzyli zarzuty odwołania i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Twierdzili, że wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną, wykonane zostały z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, a także § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zachowanie bowiem odległości od granicy działki o której mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia tylko wtedy odpowiada prawu gdy spełnione są przesłanki wynikające z § 13, § 60, § 271 i § 273 rozporządzenia. Zdaniem skarżących złożona ekspertyza techniczna jest wadliwa w zakresie § 13 rozporządzenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W szczególności organ ten skupił się na wykazaniu błędnej interpretacji skarżących dotyczącej § 13 ust. 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan prawny robót budowlanych, których dotyczy kontrolowana decyzja jest bezsporny i stanowi następstwo ocen wyrażonych w wyrokach tutejszego Sądu oznaczonych sygn. II SA/Ka 2836/03 i sygn. II SA/Gl 343/00. Roboty te (rozbudowa) stanowią samowolę budowlaną określoną w art. 51 Prawa budowlanego i obowiązkiem organów orzekających, w niniejszym postępowaniu, było doprowadzenie tych robót do stanu zgodności z przepisami. Jest oczywistym, że na skutek uchylenia pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2003 roku sygn. akt II SA/Ka 2280/01 organy winny rozpoznać sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (z ewentualnym wykorzystaniem art. 81c ust. 2), o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków przewidzianych art. 51 ust. 1 pkt 1, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawę dla wydania takiej decyzji przewiduje art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W praktyce obowiązek ten polega na nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy – wobec braku projektu budowlanego – winna zawierać elementy takie jak w przypadku projektu budowlanego. Taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego a więc nie tylko zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce. Pozwala ona wreszcie na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej oznacza, że zrealizowane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a organ nadzoru z urzędu lub na wniosek zobowiązany jest do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku – art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku gdy inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie jest możliwe w postępowaniu prowadzonym w trybie i na zasadach art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 tego prawa, wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności podjęcia merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Umorzenie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, przy wcześniejszym uchyleniu przez Sąd pozwolenia na budowę, w istocie doprowadziło do sytuacji nie posiadania przez inwestora żadnego tytułu do wykonanych robót budowlanych. W obowiązującym od dnia [...] roku stanie prawnym inwestor do użytkowania obiektu (jego części) może przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54). Zdaniem – składu orzekającego – do zawiadomienia o zakończeniu budowy w takim przypadku (samowoli likwidowanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego) inwestor powinien dołączyć decyzję o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 i dokumentację powykonawczą. W świetle powyższej argumentacji należy stwierdzić, że decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego i prawa procesowego art. 105 kpa, a w przypadku zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając to na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają bezpośrednio z treści powyższego uzasadnienia. Odniesienie się do zarzutów skargi byłoby obecnie przedwczesne. Dopiero bowiem wykonanie dokumentacji budowy i inwentaryzacji powykonawczej umożliwi ocenę tych zarzutów.