II SA/Gl 340/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika W. Z. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy stacji trafo wraz z włączeniem do sieci napowietrznej [...] na terenie położonym w R. - K na działce o obecnym numerze geodezyjnym [...] zlokalizowanej przy ulicy [...] - objętej [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R.. Wyjaśnił, iż na obecnie jego działce nr [...] posadowione są urządzenia elektroenergetyczne stanowiące własność "A" S.A, a ani on, ani jego poprzednicy prawni (ówcześni właściciele – J. i S.B. nie brali udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli inwestor nie legitymował się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tych warunkach wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy stacji trafo (z dnia [...] r. - przez Architekta Miejskiego Kierownika Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego dla Miasta R.) było rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie upoważniała do wykonania robót budowlanych w postaci budowy urządzeń elektroenergetycznych. Do ropoczęcia jakichkolwiek robot niezbędne było wydanie o pozwoleniu na budowę, a w celu korzystania z tych urządzeń - decyzji o pozwoleniu na budowę. Według wnioskującego inwestor nie uzyskał wymienionych powyżej decyzji. Samowola budowlana doprowadziła do bezprawnego ograniczenia prawa własności nieruchomości, przysługującego poprzednio poprzednikom prawnym wnioskodawcy, a obecnie samemu wnioskodawcy, który jest następcą prawnycm poprzednich właścicieli – J.B. i S.B.. Wnioskodawca legitymuje się, na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, przymiotem strony postępowania, gdyż fakt posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na jego nieruchomości wpływa bezpośrednio na wykonywanie przysługującego mu prawa własności (zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego). Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy stacji trafo wraz z włączeniem do sieci napowietrznej [...] na działce nr [...] w R., przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, zgromadził dostępną dokumentację, dopuścił dowód z przesłuchania zawnioskowanych świadków, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył w całości postępowanie w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy stacji trafo wraz z włączeniem do sieci napowietrznej 20kV na działce nr [...] przy ulicy [...] w R.. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania zgromadzono materiał źródłowy, z którego wynika, że działka wnioskodawcy nr [...] powstała z podziału działki nr [...], której właścicielami w dacie wydania decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy przedmiotowej stacji trafo - J. B. i S. B.. Ustalono, że w dniu [...] r. Zakład Energetyczny G. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w archiwach nie odnaleziono ani tej decyzji, ani akt sprawy. Podczas oględzin sprecyzowano, że na terenie działki wnioskodawcy znajduje się stacja transformatorowa o 4 żerdziach żelbetowych linii [...], zasilana z linii napowietrznej 20 kV oraz słup na 3 żerdziach żelbetowych z linią napowietrzną 20kV. Stwierdzono, że ówczesny współwłaściciel działki .S. B. wyraził zgodę na budowę wymienionych urządzeń (w rzeczywistości okazało się, że podpis przy jego nazwisku złożyła J. B., druga współwłaścicielka tej nieruchomości). Na podstawie zeznań innych osób (m.in. dawnych pracowników inwestora) nie udało się wykazać jednoznacznie, że uzyskano pozwolenie na budowę przedmiotowych urządzeń. Także J. B. (będąca wówczas nastolatką- nie pamięta dokładnie, czy udzielała zgody na realizację inwestycji, chociaż potwierdziła autentyczność swojego podpisu na dołączonych do akt sprawy dokumentach. W wyniku tych ustaleń organ w toku postępowania stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt realizacji przedmiotowej inwestycji pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w myśl którego według art. 28 sformułowana została konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Nie może też budzić wątpliwości, że inwestor zobowiązany był do realizacji obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestycja zatwierdzona została w planie realizacyjnym, który traci swą ważność, jeżeli inwestor nie uzyskała prawa do terenu lub praw takie utracił, albo w ciągu roku nie wystąpił o pozwolenia na budowę. W świetle powyższego organ przyjął za niebudzące wątpliwości, iż decyzją z dnia [...] r. zatwierdzony został plan realizacyjny przedmiotowej stacji trafo. Zdaniem organu uprawdopodobniony został fakt uzyskania przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (na podstawie zapisów dzienników korespondencyjnych prowadzonych przez organ administracji architektoniczno- budowlanej). Zakończenie inwestycji nastąpiło w grudniu [...] r., a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że nie zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z przepisami inwestor zobowiązany był do złożenia zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, przy czym z zebranych informacji wynikało, że nie prowadzono wówczas odrębnego rejestru dot. złożonych "zawiadomień o oddaniu obiektu budowlanego do użytku". Faktem pozostaje, że następca prawny "A" SA nie dysponuje obecnie fizycznie decyzją o pozwoleniu na budowę oraz dokumentem potwierdzającym oddanie obiektu budowlanego do użytku. Pomimo podjętych czynności nie udało się bowiem odszukać tych dokumentów. Organ zauważył jednak, że przepisy Prawa budowlane z [...] r., nie nakładały na inwestora ani właściciela obiektu obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z budową obiektu (w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 63 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane). Także organ udzielający pozwolenia na budowę miał obowiązek archiwizowania takiego dokumentu jedynie przez 10 lat od daty jego wydania. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenie na budowę były zobligowane do przechowywania takiej dokumentacji tylko przez określony czas, to po upływie tego okresu z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu nie można wyciągnąć wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, W. Z.. Zarzucił decyzji organu pierwszej instancji: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, mający wpływ na jej treść, a polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonanie jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia, że uprawdopodobniony został fakt uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę; -oraz naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i "wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i formalnym". Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że z argumentacją wskazaną w decyzji nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżącego decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy stacji wraz z włączeniem do sieci napowietrznej 20kV w R.u wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 29 ust. 5 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy właściciel nieruchomości nie wyrażał zgody na budowę na gruncie stanowiącym jego własność oraz nie składał wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Inwestor - tj. [...] poprzednik prawny "A" nie legitymował się prawem własności działki nr [...] objętej planem realizacyjnym. Odwołujący podkreślił, że decyzja z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy przedmiotowej stacji trafo upoważniała do wykonania robót budowlanych w postaci budowy urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej. Do rozpoczęcia robót budowlanych niezbędne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor takiej nie uzyskał, podobnie jak nie przedstawił dokumentu potwierdzającego fakt oddania obiektu budowlanego do użytku. To w jego ocenie uzasadnia podejrzenie samowoli budowlanej. Odnosząc się do zakwestionowanej decyzji podniósł, iż ustalenia organu nie są dokładne i oparte zostały bardziej na domysłach niż na konkretnych dowodach. Zakwestionował m.in. twierdzenie organu, iż S. B. wyraził zgodę na budowę urządzeń na nieruchomości stanowiącej wówczas jego współwłasność, gdyż na dokumencie widniej podpis J. B., a nie S. B.. Pomimo wielu nieścisłości i istniejących wątpliwości organ uznał, iż uprawdopodobniony został fakt uzyskania przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stacji trafo. Zdaniem odwołującego oparcie przekonania o wydaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę na zapisach dzienników korespondencyjnych prowadzonych przez organ administracji architektoniczno- budowanej nie wydaje się właściwe i pozostaje tylko i wyłącznie domysłem. Brak jest także w sprawie jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie złożenia zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku. Ustalono jedynie, że organ nie prowadził w tamtym czasie odrębnego rejestru w tym zakresie. Tak więc w tak ustalonych okolicznościach sprawy należy uznać, że organ zaniechał dokonania czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia, które nie odpowiada wymogom prawa. Na zakończenie odwołujący podniósł, iż nieprawdą jest, że w dacie realizacji inwestycji obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora czy właściciela obiektu obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z budową (w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63). Według odwołującego obowiązek taki wynikał z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego. Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest prawidłowa, a umorzenie postępowania jest przedwczesne. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zastosował przepisy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że tak pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r. - słup o 4 żerdziach pod stację transformatorową jak z 1974 r., jak i stacja trafo - z 1989 r., - prawo budowlane z 1974 r. - budowa takich obiektów wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z powołanym przez organ pierwszej instancji art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego organ umarza postępowanie w przypadku gdy z jakiegoś powodu stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w przywołanym przepisie oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Decyzja o umorzeniu zapada więc wówczas, gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, czyli nie ma podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, a rozstrzygniecie pozytywne czy też negatywne organu staje się prawnie niedopuszczalne. Organ administracji załatwiając sprawę kieruje się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu), której gwarancją jest art. 77 Kodeksu – zobowiązujący organ do wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stąd też organ zobowiązany jest do podejmowania niezbędnych działań, które prowadzą do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, gromadząc niezbędne w sprawie dowody. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji jest przedwczesne, z uwagi na nie ustalenie kwestii wydania pozwolenia na budowę słupa o 4 żerdziach żelbetowych pod stację transformatorową linii elektroenergetycznej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w R.. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że inwestycja powstała na podstawie pozwolenia na budowę, dało podstawę do umorzenia postępowania, co jednak w ocenie organu drugiej instancji jest przedwczesne. Wprawdzie nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w sposób jednoznaczny wykazało, że budowa przedmiotowej stacji trafo wraz z włączeniem do sieci napowietrznej 20kV stanowi skutek samowoli budowlanej, ale przeprowadzone postępowanie dowodowe winno doprowadzić do ustalenia stanu faktycznego ze szczególną starannością i poszanowaniem zasad, a to z uwagi na wagę konsekwencji wynikających dla inwestora lub jego następcy prawnego. Podkreślono, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowania dowodowe, z którego wynika, iż zasoby archiwalne nie są kompletne w stosunku do przedmiotowej inwestycji i w związku z tym w tym wyłącznie zakresie nie można wykazać samowoli budowlanej. Podkreślił, że organ pierwszej instancji badał dokumenty z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, kiedy miała miejsce budowa sieci o nazwie "[...]". Tymczasem z akt wynika, że budowa słupa o 4 żerdziach żelbetowych pod stację transformatorową linii energetycznej na działce nr [...] w R. miała miejsce wcześniej - co najmniej na początku lat siedemdziesiątych. Podniósł, że nie sposób badać legalności obiektu budowlanego wyłącznie przez pryzmat następczego etapu inwestycji, w sytuacji gdy nie wiadomo czy na jego pierwotną budowę wydane zostało pozwolenie na budowę. Stąd też ustalenie, iż zasoby archiwalne w zakresie inwestycji linii elektroenergetycznej z [...] r. nie są kompletne nie stanowi podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania, ponieważ ustalono, iż linia ta powstała na bazie istniejącego słupa o 4 żerdziach, którego legalności nie zbadano. Organ zauważył też, że nie może odnieść się do prawidłowości ustalenia stron przeprowadzonego postępowania, gdyż organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym kierunku wyczerpującego postępowania w zakresie ustalenia osób posiadających interes prawny w niniejszej sprawie. Kwestia ta powinna być wyjaśniona w ponownym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe teza, iż umorzenie postępowania jest na tym etapie przedwczesne jest prawidłowa, a konwalidacja decyzji organu pierwszej instancji przez organ drugiej instancji nie jest możliwa, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pomimo szeroko rozbudowanego postępowania dowodowego organ pierwszej instancji nie zbadał bowiem kwestii legalności słupa o 4 żerdziach żelbetowych pod stację transformatorową, ograniczając się jedynie do kwestii legalności budowy linii napowietrznej w [...] r. Zakres potrzebny do dokładnego zbadania tej sprawy jest na tyle duży, że dla prawidłowego zbadania legalności konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia rozpatrzenie sprawy prze organ drugiej instancji. Dlatego też organ odwoławczy zmuszony jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten wskazał, że w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności podejmie próbę dotarcia do pierwotnego pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej, które pozwolą na ustalenie, czy słup wchodzący w skład sieci napowietrznej powstał w warunkach samowoli budowlanej. W przypadku ustalenie niekompletności zasobów archiwalnych postępowanie należy umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik "A". Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w związku ze stwierdzoną przez organ odwoławczy koniecznością zbadania legalności posadowienia na działce nr [...] w R. słupa o żerdziach żelbetowych, na którym następnie została posadowiona stacja transformatorowa linii elektroenergetycznej 20 kV, pomimo, iż treścią żądania wnioskodawcy z dnia [...] r., było "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy stacji trafo wraz z włączeniem do sieci napowietrznej 20 kV w R. - K...". Stąd też, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy wykroczył poza żądanie wnioskodawcy, który domagał się zbadania jedynie legalności budowy stacji i jej włączenia do sieci, a nie legalności budowy słupa. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący opisał stan faktyczny sprawy, uzasadnił istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wskazując, że mocą kolejnych przekształceń, jest następcą prawnym Zakładów Energetycznych G. - inwestora przedmiotowej stacji, a obecnie jest w nieprzerwanym posiadaniu spornej stacji, która służy do zasilania okolicznych nieruchomości i ma kluczowe znaczenie dla dostaw energii elektrycznej), a następnie przedstawił argumentację na poparcie postawionego zarzutu naruszenia art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego zgodnie z zasadą wskazaną w tym przepisie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na jego gruncie wyinterpretowana została zasada, zgodnie z którą organ administracji związany jest podstawą faktyczną wniosku o wszczęcie postępowania. Jeśli organ ma wątpliwości co do tego czego dotyczy złożony wniosek, jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności związanych z wyjaśnieniem treści tego żądania. W niniejszej sprawie wnioskodawca klarownie i jasno wskazał, iż domaga się zbadania legalności posadowienia na jego nieruchomości stacji transformatorowej oraz włączenia sieci napowietrznej 20 kV. Zatem objął swoim żądaniem jedynie stację, a nie słup na którym została ona posadowiona. Nie ujął w swoim wniosku zatem badania legalności posadowienia na działce słupa o 3 żerdziach żelbetowych, a jedynie znajdującej się na tym słupie stacji. Nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, że budowa stacji była kolejnym etapem inwestycji, która wynikała z posadowienia słupa na działce skarżącego. Słup ten służy nie tylko do posadowienia na nim stacji, ale również sam w sobie stanowi część linii i w tym celu został wzniesiony. Konieczność rozbudowy o posadowienie na nim stacji transformatorowej było inwestycją wynikającą z konieczności rozbudowy sieci, a na tę nową inwestycję, jak ustaliło postępowanie poprzednik prawny uzyskał wymagane prawem pozwolenia. Odwołując się do orzecznictwa skarżący stwierdził, iż organ związany jest żądaniem wniosku i niedopuszczalnym jest dalsze badanie legalności na nieruchomości przedmiotowego słupa w latach 70-tych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na postawione w skardze zarzuty organ nie zgodził się z twierdzeniem jakoby przekroczył zakres żądania inicjującego wszczęcie przedmiotowego postępowania. Zakres obowiązków nałożonych na organy nadzoru budowlanego związane z kontrolą zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego powoduje, że w celu ich realizacji konieczne jest większości przypadków, inicjowanie działań z urzędu. Nadto organ podkreślił, że sporny słup stanowi element składowy stacji trafo, i nie sposób badać legalności obiektu budowlanego wyłącznie przez pryzmat następczego etapu inwestycji, w sytuacji gdy nie wiadomo czy na jego pierwotną budowę wydane zostało pozwolenie. Obecny na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymał argumentację zawartą w pisemnej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, tj. bez wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Jednak decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji (w formie decyzji administracyjnej). W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r. , sygn. akt II SA/428/01). W niniejszej sprawie należy podzielić twierdzenie organu drugiej instancji, że decyzja o umorzeniu postępowania na tym jego etapie jest przynajmniej przedwczesna. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ pierwszej instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady wymaga, aby organ administracji publicznej podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tej zasady jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mające potwierdzenie w materiale dowodowym, który jest niekompletny, nie został w pełni zebrany i tym samym w całokształcie rozpatrzony. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyczerpującego zebrania wszelkich dostępnych materiałów dowodowych (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). Organ pierwszej instancji tym wymogom nie sprostał. Wprawdzie wniosek początkujący niniejsze postępowanie, który złożył uczestnik postępowania W. Z. dotyczył, jak podkreśla strona skarżącą "wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy stacji trafo wraz z włączeniem do sieci napowietrznej 20 kV w R. - K...", ale przyznać należy rację organowi drugiej instancji, że zakres obowiązków, jakie nałożone zostały na organy nadzoru budowlanego w zakresie kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego jest szeroki, co powoduje, że w celu ich realizacji konieczne jest bardzo często, podobnie jak w niniejszej sprawie, inicjowanie działań z urzędu. Oznacza to, że organ podejmując działania w celu wszechstronnego wyjaśnienia sygnalizowanego problemu, nie jest związany zakresem złożonego wniosku i podejmuje wszelkie działania dla pełnego i dogłębnego i jednoznacznego wyjaśnienia każdej sprawy. Nie sposób zatem w tych okolicznościach podzielić zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niniejsze postępowanie zostało bowiem wszczęte na wniosek, ale pełne wyjaśnienie podniesionego we wniosku problemu, spowodowało działanie organu z urzędu. Nie sposób zgodzić się z też argumentacją skargi, że objęciem niniejszym postępowaniem słupa posadowionego na działce o obecnym numerze [...] w R.u, wobec wyraźnego zakresu sprawy zgłoszonego przez wnioskodawcę, nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania wymieniona we wniosku początkującym sprawę stacja trafo, posadowiona jest właśnie na tym słupie. Nie można zatem badać i oceniać legalności przedmiotowej stacji trafo, przed ustaleniem w pierwszej kolejności legalności słupa, na którym została posadowiona. Niezależnie bowiem od tego, czy budowa stacji trafo wraz z włączeniem do sieci napowietrznej 20 kV w R.u - K była kolejnym etapem budowy linii już istniejącej, czy też stanowiła zupełnie nową inwestycję, prowadzoną w oparciu o odrębną dokumentację, której brak stwierdzono w toku przeprowadzonego postępowania, nie można orzekać o legalności tej stacji, bez wcześniejszego jednoznacznego zbadania legalności obiektu, na którym została posadowiona. Wobec braku zbadania legalności posadowienia na działce słupa o 3 żerdziach żelbetowych, nie można uznać, jak uczynił to organ pierwszej instancji, że umieszczenie a na nim stacji trafo, odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Poza tym nie sposób nie przyznać także racji organowi odwoławczemu, że prowadząc niniejsze postępowanie, organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania w kierunku ustalenia stron tego postępowania, co uniemożliwiło jakąkolwiek kontrolę w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że niniejsza sprawa nie została przygotowana i wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, a zatem w tych okolicznościach umorzenie postępowania należy uznać co najmniej za przedwczesne. Zasadnie uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 28 Kodeksu postępowania wobec niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący kręgu stron prowadzonego postępowania, a także z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem w warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło ono być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji winien przeprowadzić ponowne postępowanie kierując się sformułowanymi już wskazaniami. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.