II SA/Gl 341/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2025 r. nr WINB.WOA.7721.372.2023.KC w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 roku, nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej jako: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) nakazał B. G. (dalej: strona, skarżąca, inwestorka), jako właścicielce, w terminie do 31 grudnia 2023 r. rozbiórkę docieplenia styropianem ściany zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w P. przy ulicy [...] (działka nr [...]) i wykonanie jej docieplenia wełną mineralną, w celu doprowadzenia przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu wskazano m. in., że PINB przeprowadził kontrolę na terenie działki jw., podczas której stwierdzono, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym, budynkiem garażowym dwustanowiskowym i drewnianą wiatą gospodarczą. Według oświadczenia właścicielki zasadnicza bryła budynku mieszkalnego została wybudowana w latach 80. XX wieku przez jej rodziców. Rozbudowa budynku mieszkalnego została wykonana od strony zachodniej działki na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę. Odległość rozbudowy od ogrodzenia przy granicy zachodniej działki nr [...] wynosi: - 1,40 m do ściany nadziemia i 1,46 m do ściany piwnicznej - przy narożu zachodnio-północnym, - 1,61 m do ściany nadziemia i 1,65 m do ściany piwniczej przy narożu zachodnio - południowym. Zakończenie rozbudowy budynku mieszkalnego zostało zgłoszone do organu nadzoru budowlanego w październiku 2019 r. Budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowywany w okresie, kiedy sąsiednia działka budowlana, tj. [...], była działką niezabudowaną. Dlatego powinien spełniać wymogi § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm. – dalej w.t.). Każdy budynek usytuowany w granicy działki lub w odległości mniejszej aniżeli 3 m powinien posiadać ścianę oddzielenia pożarowego - zgodnie z wymogami § 232 w.t. Ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, czyli nie mogą być ocieplone styropianem. Ściana zachodnia rozbudowanego budynku według planu zagospodarowania zatwierdzonego decyzją Starosty [...] usytuowana jest w odległości 1,60 m od granicy z działką sąsiednią. W czasie projektowanej rozbudowy budynku działka sąsiednia jw. nie była działką budowlaną, jednakże z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jej przeznaczenie na cele mieszkalnictwa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych i tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Wobec tego określone zostało przeznaczenie działki o nr [...]. Przez zaprojektowanie i wykonanie ocieplenia rozbudowy budynku styropianem inwestor przy projektowaniu budynku na działce sąsiedniej musiałby przesunąć budynek na swojej działce, w celu zachowania odległości zgodnie z warunkami technicznymi. Wobec tego tak zrealizowana rozbudowa stanowi naruszenie interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła inwestorka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnianie, że zaskarżoną decyzją nakazano roboty budowlane polegające na rozbiórce docieplania i wykonanie go w sposób tam przewidziany, pomimo iż wykonała rozbudowę przedmiotowego budynku w sposób zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę, w którym przewidziano dokładnie takie wykończenie ściany zewnętrznej, jak aktualnie nakazano rozebrać mocą zaskarżonej decyzji, co nastąpiło nadto bez wyeliminowania pozwolenia na budowę z obiegu prawnego. Decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r., nr WINB.WOA.7721.372.2023.KC, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), orzekając powtórnie po wyroku NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 1387/24, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 1) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości; 2) nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. stronie, jako właścicielce nieruchomości, rozbiórkę docieplenia styropianem ściany zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego jw. i wykonanie jej docieplenia materiałem niepalnym, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 31 lipca 2025 r. W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił m. in., że jest związany wyrokiem NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1387/24. Decyzją nr [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z zatwierdzonego planu zagospodarowania działki (karta 20) wynika, iż planowana rozbudowana znajduje się w odległości 1,6 m od granicy z działką sąsiednią. W projekcie architektoniczno-budowlanym na karcie nr 32 odnotowano, iż ściana zewnętrzna rozbudowywanego budynku ocieplona będzie styropianem. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla obszaru sołectwa P. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z [...] r., Nr [...], poz. [...] – dalej: m.p.z.p.), działka sąsiednia usytuowana była i jest na terenie przeznaczonym na cele mieszkalnictwa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych i zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Koniecznym było na etapie realizacji inwestycji zachowanie przepisów dot. bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., postępowania w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Każdy budynek usytuowany w granicy działki lub w odległości mniejszej, aniżeli 3 m powinien posiadać, zgodnie z treścią § 232 w.t. ścianę oddzielenia pożarowego. Stosownie do § 232 ust. 1 w.t. ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych. Ściana zachodnia rozbudowanego budynku, zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki, usytuowana jest w odległości 1,6 m od granicy z działką sąsiednią. Z kolei z przedłożonego uzupełniającego szkicu polowego z dnia 19 sierpnia 2024 r., wraz z pismem przewodnim z dnia 20 sierpnia 2024 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego wynika, że ww. ściana zachodnia budynku usytuowana jest w odległości od granicy działki sąsiedniej odpowiednio 1,52 m i 1,72 m. Stwierdzić zatem należy, że o ile ocieplenie styropianem spornej rozbudowy budynku mieszkalnego od strony zachodniej działki zostało zrealizowane zgodnie z decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 25 sierpnia 2016 r., o tyle inwestycja ta narusza ww. przepisy rozporządzenia dot. zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Słusznie zatem organ powiatowy wszczął na podstawie art. 50 p.b. postępowanie naprawcze, które zakończyło się wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. O ile organ II instancji uznał, że przywołana przez PINB podstawa prawna jest prawidłowa, o tyle ograniczenie przez organ powiatowy możliwości docieplenia przez zobowiązaną ściany budynku jedynie przy pomocy wełny mineralnej uznać należało za zbyt wąskie rozwiązanie. Obecnie na rynku istnieje wiele materiałów niepalnych, którymi można ocieplić obiekt, i które będą spełniały wymogi stawiane przez przepisy dot. bezpieczeństwa przeciwpożarowego. B. G. złożyła skargę na ww. decyzję WINB, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: - § 12 ust. 2, § 232 ust. 1-9, § 272 ust. 1-3 w.t., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy; - art. 16 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez podjęcie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od dotychczasowej praktyki orzeczniczej organu II instancji, a nadto naruszenie statusu ostatecznej decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę z dnia 25 sierpnia 2016 r. Starosty [...] nr [...], z której czerpała prawa nabyte; - art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez nakazanie robót budowlanych o charakterze inwestycyjnym, a nadto nieprecyzyjnych w stopniu uniemożliwiającym wykonanie nakazu, a nadto art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 w.t., poprzez całkowity brak rozważania, czy w związku z rozbudową budynku istnieje możliwość osiągnięcia przewidzianych w ww. rozporządzeniu ogólnych założeń ppoż. w inny sposób niż przewidziane w przepisach rozporządzenia; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia nadzwyczajnych postępowań administracyjnych toczących się względem pozwolenia na budowę z dnia 11 września 2018 r. Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę – postępowanie wznowieniowe aktualnie jest na etapie sądowoadministracyjnym pod sygn. akt II SA/Gl 1549/24, a postępowanie nieważnościowe toczy się przed Wojewodą Śląskim; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1443 z późn. zm.). przy zastosowaniu § 2 ust. 2 w.t., poprzez wyjście przez organ nadzoru budowlanego poza swoje kompetencje rzeczowe, bowiem w sytuacji, kiedy inwestor podjął działania zgodne z zatwierdzonym mu projektem budowlanym, a w obrocie prawnym cały czas pozostaje udzielone mu pozwolenie na budowę oraz nadto rozwiązanie techniczno-budowlane zawarte w projekcie budowlanym zostało pozytywnie ocenione przez rzeczoznawcę ppoż., to kompetencję do wydania ewentualne decyzji nakazowej przysługują jedynie organowi Straży Pożarnej, który uwzględniłby nadto ewentualną ekspertyzę ppoż. zaakceptowaną przez Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej; - art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez całkowite zlekceważenie wniosków dowodowych na okoliczność fałszywości mapy do celów projektowych, stanowiącej element projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia 11 września 2018 r. Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji. W toku postępowania sądowego pełnomocnik uczestniczki postępowania wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie orzekał poprzednio m. in. WSA w Gliwicach, wydając prawomocny wyrok z 27 lipca 2023 r., sygn. II SA/Gl 770/23. Zwrócono tam uwagę, że punktem wyjścia w sprawie jest dokonanie ustaleń faktycznych przez organ powiatowy, które dopiero pozwolą na ocenę legalności robót. Organ nadzoru budowlanego działa z urzędu, zatem stanowisko strony, czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania, czy nie istnieją, ma znaczenie drugorzędne. WSA wskazał, że należy wyjaśnić w toku postepowania wszelkie wątpliwości, nie tylko co do legalności obiektu (lub jego części), ale także, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem (czy ewentualnie doszło do istotnych odstępstw), czy obiekt jest w należytym stanie technicznym, w tym w zakresie przepisów przeciwpożarowych i in. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Fakt wcześniejszego wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu nie zwalnia więc organu nadzoru budowlanego od jego obowiązków, bowiem istotne jest także, czy prace zostały wykonane zgodnie z projektem, a jeśli nie, to jaki jest ich charakter i zakres. Wtedy należy doprowadzić obiekt do stanu odpowiadającego prawu. Jak ustalono obiekt powstał już w latach 80. XX w., a jego rozbudowa została wykonana od strony zachodniej działki na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r., Nr [...]. Powstanie obiektu przed wejściem w życie ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) nie powoduje, że nie mają zastosowania jego przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. § 207 rozporządzenia w.t. w ust. 2 stwierdza, że "Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (...) stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi" (zob. też np. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 516/13). W tym zakresie należy odwołać się do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie j.t. Dz. U. z 2025 r., poz. 188 – dalej u.o.ppoż.), stanowiącego w ust. 1, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W ust. 2 tego przepisu z kolei stwierdza się, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Szczegółowe obowiązki w tym zakresie zawarto w art. 4 u.o.ppoż. Wskazane podmioty zobowiązano m. in. do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (ust. 1 pkt 1). Są to zatem obowiązki, które muszą być wypełniane na bieżąco, a nie tylko na etapie pozwolenia na budowę (rozbudowę). Obowiązki określone ustawowo nie mogą być zniesione jakąkolwiek decyzją organu, chyba, że jest ku temu wyraźna podstawa prawna, również mająca umocowanie ustawowe. W tym zakresie zarzuty skargi prowadzące do akceptacji stanu niespełniającego wymogów p.poż., odwołujące się do treści i ostateczności pozwolenia na budowę, nie mogą zostać podzielone. Organ nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b. wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.). Z kolei według art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Art. 51 ust. 7 p.b. stanowi znowuż, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wykonanie określonych robót w sposób "zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia" jest zatem podstawą do reakcji ze strony organu nadzoru budowlanego i jest on organem właściwym (art. 83 ust. 1 p.b.). Zarzut niewłaściwości rzeczowej nie jest tu zasadny. Organy podały wyraźną podstawę prawną swego działania. Ustalenie przez organy naruszenia przepisów w.t. wymaga jednak dokonania analiz przez pryzmat § 2 tego rozporządzenia. Według § 2 ust. 1 w.t. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Jednocześnie ust. 2 pkt 1 tej regulacji wskazuje, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Tego rodzaju ustalenia powinny być tu przez organy przeprowadzone, bowiem zgodnie z zasadą proporcjonalności jeśli możliwe jest zastosowanie środka ingerującego w prawa adresatów norm mniej dotkliwego (choć skutecznego), to taki środek powinien znaleźć zastosowanie. Regulacje te dotyczą możliwości pozyskania ekspertyzy technicznej w sprawach zabezpieczeń przeciwpożarowych, a w innych przypadkach dopuszczalne jest odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 p.b., o ile zostaną spełnione przesłanki tam określone. Orzecznictwo przyjmuje, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 p.b., może zostać udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., II OSK 3068/17). Obiekty niespełniające wymogów bezpieczeństwa muszą być zatem doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi (bądź mieniu), nawet jeśli będzie to pewną trudnością dla zamieszkałych tam osób i pociągnie za sobą określone koszty. Nakładane obowiązki powinny być jednocześnie adekwatne do naruszeń (proporcjonalne). WINB zauważał, że istnieją różne możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, stąd zmienił decyzję PINB, jednak decyzja organu odwoławczego jest nieprecyzyjna w rozstrzygnięciu i nie pozwala na przeprowadzenie prawidłowego, ewentualnego wykonania zastępczego w toku egzekucji administracyjnej (por. art. 127 i n. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; j.t. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.). Takiej ewentualności nie można tracić z pola widzenia. Nie jest rzeczą organu egzekucyjnego decydowanie jakim materiałem niepalnym należy dokonać docieplenia obiektu i jaki stan będzie "zgodny z przepisami". Organ egzekucyjny ma jedynie obowiązek dokonać czynności egzekucyjnych w kontekście treści tytułu wykonawczego. Nie jest jego rolą, by decydować o konkretnych rozwiązaniach techniczno-budowalnych oraz o tym, jaki stan rzeczy będzie "zgodny z przepisami". Powinno to wynikać z decyzji organu rozpoznającego sprawę oraz w konsekwencji – z tytułu wykonawczego (art. 128 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 1 i art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). W świetle powyższego brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem organ nadzoru budowlanego powinien w możliwie szybkim terminie doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Stąd nie można podzielić argumentów skargi dotyczących istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miałoby uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie wszystkie zalecenia kierowane do WINB przez NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1387/24, zostały zrealizowane i nie wszystkie okoliczności zostały wzięte pod uwagę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie doszło do naruszenia reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.