II SA/Gl 342/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta C. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] k.m. [...] w C. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. (właściciela nieruchomości sąsiedniej), decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże wskutek skargi J. K. postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 147/03 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie powyższej decyzji, a następnie wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organów obydwu instancji – jako wydane w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyeliminowaną z obrotu prawnego w drodze stwierdzenie nieważności na mocy prawomocnego wyroku z dnia 21 października 2004 r, sygn. akt II SA/Ka 2153/02. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z powodu jego bezprzedmiotowości – po stwierdzeniu, że już w dniu [...] r. przedmiotowa budowa została zrealizowana do stanu surowego otwartego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...]. nr [...] nakazał D. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku gospodarczo – garażowego w postaci stropodachu, demontaż drzwi i okien oraz rozbiórkę muru oporowego przy wjeździe do garażu – jako robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy postanowienia NSA z dnia 14 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 147/03. Po rozpatrzeniu odwołania D. G. decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Następnie pismem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. stwierdził na podstawie kontroli z dnia [...] r. wykonanie decyzji z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Organ ten działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy realizacji budynku gospodarczo – garażowego, nałożył na D. G. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego tegoż budynku z uwzględnieniem robót, pozostałych do realizacji, wykonanego przez osobę uprawnioną – w terminie 2 miesięcy od ostateczności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podkreślając fakt, że zgodnie z wpisem do dziennika budowy z dnia [...] r., kiedy to wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy, inwestor zrealizował już mury zewnętrzne budynku ponad stropem oraz kominy, zaś usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej było dopuszczalne zarówno w świetle § 12 ust. 6 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) - obowiązującego w okresie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w świetle § 12 ust. 4 pkt 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 75, poz. 690), bowiem w granicy dwóch sąsiadujących działek znajdują się budynki gospodarcze. Stąd też stwierdzono dopuszczalność wdrożenia trybu naprawczego wobec budynku już istniejącego i to bez decyzji o warunkach zabudowy, którą wydaje się jedynie dla zamierzenia projektowanego. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. D. G. przedłożył zamienny projekt budowlany i zwrócił się o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją J. K. pismem z dnia [...] r. wniósł o odmowę zatwierdzenia tegoż projektu jako niespełniającego wymogu z art. 20 i art. 34 Prawa budowlanego z powodu braku decyzji o warunkach zabudowy i niezawarciu charakterystyki energetycznej i ekologicznej obiektu. W szczególności zaś, sprzeciwił się zrealizowaniu komina z pięcioma kanałami, którego wylot będzie się znajdował z bezpośrednią bliskości ( na tej samej wysokości i w granicy działek ) jego balkonu i okien sypialni. Ostatecznie J. K. oświadczył, że nie sprzeciwia się istnieniu budynku w granicy jego działki, lecz o wysokości nie przekraczającej wysokości istniejącego budynku gospodarczego na jego działce i bez jakichkolwiek kominów. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku gospodarczo – garażowego oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepis art. 51 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedłożona dokumentacja spełnia wymogi Prawa budowlanego, zaś dla wykonania pozostałych do realizacji robót w postaci stropodachu, montażu okien i drzwi, robót wykończeniowych, nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opracowany projekt zamienny zawiera też ocenę robót budowlanych, wykonanych w okresie funkcjonowania w obiegu prawnym, a następnie wyeliminowanym na mocy wyroku Sądu, pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji J. K. wniósł o jej stwierdzenie nieważności, bądź uchylenie z powodu naruszenia art. 51 ust. 4, art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 33 – 35 Prawa budowlanego. Odwołujący się ponowił dotychczasowe zarzuty co do braku decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz wymaganej charakterystyki energetycznej i ekologicznej budynku oraz sprzeciwił się istnieniu komina wentylacyjnego w ścianie granicznej z jego posesją. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. W motywach organ odwoławczy wskazał, iż inwestor wykonał obowiązek, nałożony decyzją z dnia [...] r. Zdaniem organu, w postępowaniu naprawczym, odnoszącym się do obiektu już istniejącego, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy, zaś zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian. Dla obiektu gospodarczo – garażowego nie jest też wymagane opracowanie projektu instalacji grzewczej, zaś wymóg sporządzenia świadectwa charakterystyki energetycznej wchodzi w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2009 r. Wreszcie, budowa spornego komina przewidziana była w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonana zgodnie z tym pozwoleniem. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego J. . wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 1 i 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Nadto, skarżący domagał się zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i równoczesnego udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zaś zastosowana przez organy nadzoru budowlanego procedura była wadliwa, gdyż nie miało miejsce odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lecz na mocy wyroku sądu uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. Wreszcie, skarżący ponowił dotychczasowe zarzuty, zawarte już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc że nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W kolejnych pismach z dnia [...] r. i z dnia [...] r. skarżący podtrzymując dotychczasowe zarzuty dodatkowo podniósł, że inwestor wykonał również elementy instalacji grzewczej w szczególności w postaci dobudowania części komina wentylacyjnego oraz samowolnie przystosował przedmiotowy obiekt na cele mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty były uzasadnione. Zasadnie wskazał skarżący na wadliwy tryb postępowania wdrożony wobec przedmiotowej budowy. W niniejszej sprawie nie zachodził bowiem przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a tylko w takiej sytuacji dopuszczalne jest postępowanie naprawcze, uregulowane przepisami art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Inwestor zrealizował bowiem część robót w okresie ważności pozwolenia na budowę, uchylonego następnie na mocy prawomocnego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Ka 147/03. W stosunku do tej części zrealizowanego obiektu budowlanego nie sposób zarzucić działanie w warunkach samowoli budowlanej, określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonane roboty należało zakwalifikować jako inny przypadek wykonania części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Byt prawny zrealizowanej w takich okolicznościach części obiektu w postaci murów zewnętrznych oraz kominów, uzależniony był od stwierdzenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ). W przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy w postaci nakazu zaniechania dalszych robót lub rozbiórki części obiektu budowlanego. Wyjaśnić też przyjdzie, iż doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem winno nastąpić przy uwzględnieniu przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno – budowlanych, obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, a nie – w dacie realizacji robót. Wszak norma intertemporalna zawarta w § 330 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczy jedynie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie ma zatem znaczenia fakt, czy przedmiotowa część obiektu spełniała warunki techniczno – budowlane, określone przepisami uchylonego rozp. z 1994 r. jak to podało w ocenie technicznej do projektu zamiennego, bowiem zgodność z wymogami prawa podlegała ocenie na gruncie stanu prawnego, wynikającego z aktualnie obowiązującego rozp. z 2002 r. i to nie tylko gdy idzie o samo usytuowanie obiektu w granicy działki, lecz także elementy przedmiotowego obiektu, w tym sporny komin. Warunki sytuowania budynku w granicy działki budowlanej reguluje przepis § 12 ust. 3 i 4 cyt. rozp. z 2002 r. I tak, dopuszczalne jest to w sytuacji, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ze względu na wymiary działki nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m, bądź wreszcie, w sytuacji, gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku na działce sąsiedniej. Jak wynika z mapy dla celów projektowych, dołączonej do projektu budowlanego zamiennego, na obydwu sąsiadujących działkach nr [...] i nr [...], znajdują się w granicy budynki gospodarcze. Stąd też dopuszczalne jest usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy działki inwestora jako przylegającego ścianami do obydwu budynków na działkach sąsiednich. Przesądzenie zgodności usytuowania obiektu na działce budowlanej z wymogami z § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozp., nie przesądza jednak kwestii, że nie zachodziły podstawy co do wydania innych nakazów w postaci wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W szczególności zaś, badaniu podlegać winna kwestia dopuszczalności usytuowania w granicy działki komina i spełnienia przez przewody kominowe wymogów z § 140 i nast. cyt. rozp. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie ma bowiem znaczenia fakt, że sporny komin przewidziano w projekcie budowlanym, zatwierdzonym uchylonym pozwoleniem na budowę. Inwestor podlega ochronie, ale brak podstaw do odstąpienia od badania zgodności tych robót z przepisami techniczno – budowlanymi, skoro nie legitymuje się ważnym pozwoleniem na ich wykonanie. Wszelkie naruszenia wymogów techniczno – budowlanych winny być zatem usunięte w postępowaniu naprawczym, prowadzonym po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże wbrew twierdzeniom skargi, brak podstawy prawnej aby dla zrealizowanych już robót budowlanych inwestor mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, o ile na danym terenie brak jest planu miejscowego. Stąd też nie jest możliwe nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia takiej decyzji przez organy nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia są także przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Mianowicie, było to wynikiem określenia w tym postępowaniu usytuowania obiektu w granicy działki, co wszak następuje dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie faktu, że inwestor nie może na tym etapie postępowania uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla robót już zrealizowanych, nie zwalnia jednak organów nadzoru budowlanego od zbadania ich zgodności także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile na danym terenie brak jest planu miejscowego, należy więc odnieść się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Istotne jest zatem ustalenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy ). W niniejszej sprawie wydaje się, że wymogi te zostały spełnione. Istotna jest bowiem z punktu widzenia ładu przestrzennego zabudowa na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Tymczasem działka skarżącego przylega do innej drogi publicznej, a przy tym w sąsiedztwie znajduje się zabudowa z budynkami gospodarczymi na zapleczu działek. Sytuowanie obiektów gospodarczo – garażowych wydaje się być dopuszczalne na terenach o wszelkich funkcjach, w tym mieszkaniowej, usługowej. W tym miejscu godzi się z urzędu podnieść, iż w niniejszym postępowaniu ( poza skarżącym ), nie brali udziału właściciele działek sąsiednich. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż zupełnie odmiennie przedstawia się sytuacja inwestora, gdy idzie o możliwość kontynuacji budowy po uchyleniu pozwolenia na budowę. O ile w przypadku istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, wznowienie robót następuje na mocy decyzji z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, to decyzji takiej nie wydaje się jako konsekwencji wykonania nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy, po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie takiego obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zdaniem składu orzekającego, dokończenie budowy możliwe jest zaś jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę bądź dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych jeszcze nie zrealizowanych. Wniosek taki wypływa z treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy zarówno przypadku z art. 36a ust. 2 ustawy, jak i sytuacji, gdy stwierdzono nieważność bądź uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę (vide : Prawo budowlane z komentarzem pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 541 ). W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, iż decyzje organów obydwu instancji, jak i poprzednie decyzje o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, zapadły z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego i pozbawieniem udziału wszystkich stron ( właścicieli działek sąsiednich ) oraz bez dostatecznego wyjaśnienia zgodności z prawem wykonanych robót, co musiało skutkować ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny ustalić w pierwszym rzędzie, czy przedmiotową budowę już zakończono w oparciu o zaskarżoną decyzję, jak utrzymuje skarżący, co znajduje potwierdzenie w dołączonym materiale fotograficznym. Wyjaśnienia wymaga też obecna funkcja spornego budynku, a zatem, czy pełni cele mieszkalne. Wówczas bowiem ocena zrealizowanych robót budowlanych winna nastąpić przy uwzględnieniu aktualnych wymogów techniczno – budowlanych tego rodzaju obiektów oraz zapis ww. planu miejscowego, o ile obowiązuje na danym terenie. O ile zachodzić będzie potrzeba oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, organ orzekający winien skorzystać z trybu przewidzianego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie należy rozważyć i zastosować tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy na drodze nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora winno nastąpić sprawdzenie wykonania obowiązku i wydanie decyzji z art. 51 ust. 3 ustawy, kończącej postępowanie naprawcze. Wreszcie, w prowadzonym ponownie postępowaniu należy zapewnić udział wszystkim właścicielom sąsiednich nieruchomości. O ile zaś doszło do wydania ostatecznej decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, niezbędne będzie jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa – jako opartej na uchylonej obecnie decyzji. su.