II SA/Gl 342/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 października 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta C. (organ I instancji), odmówił A. P. (strona, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem-W. P. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem w sposób właściwy. Wskazał również, że strona jest w wieku poprodukcyjnym i nigdy nie pracowała. Poza tym organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie istnieją jeszcze dwie przesłanki uniemożliwiające przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia tj., niepełnosprawność męża strony nie powstała w wieku do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia oraz to, że W. P. pozostaje w związku małżeńskim. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1b oraz 17 ust.5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej "u.s.r."). W odwołaniu strona reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego: przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.s.r. i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność W. P. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącej jako jego opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.s.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; a także art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. w związku z art. 23 krio oraz art. 27 krio przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że małżonkowi na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie od dnia 1 września 2021 r. W uzasadnieniu opisała dotychczasowy przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt 38/13 i liczne orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do wpływu owego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na wykładnię art. 17 ust. 1b u.s.r. Przytoczyła brzmienie art. 27 krio i podniosła, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również, gdy sprawuje się opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.4106.1297.2021, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń i przywołało regulacje prawne przedmiotu w szczególności art. 17 ust. 1 u.s.r., art. 17 ust. 1b u.s.r.,oraz art. 17 ust. 5 u.s.r. Wskazało, że uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od szeregu przesłanek. Przy czym aby móc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki pozytywne muszą zostać spełnione łącznie i nie może przy tym zaistnieć żadna z przesłanek negatywnych. SKO wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż W. P. posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS Oddział w C. nr [...] z dnia [...] r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2021 r. Z uwagi na tą niepełnosprawność ZUS Oddział w C. decyzją nr [...] przyznał W. P. dodatek pielęgnacyjny na czas do 31 grudnia 2021 r. Skarżąca jest żoną W. P. i nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego ani rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zgodnie ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją strona ma 71 lat czyli jest w wieku poprodukcyjnym i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Nadto z treści oświadczenia złożonego przez stronę w dniu 21 października 2021 r. wynika, że nigdy nie pracowała. Aktualnie nie pracuje i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 października 2021 r. wynika, iż W. P. zamieszkuje wspólnie z żoną, która sprawuje nad nim całodobowa opiekę. W ramach opieki strona przygotowuje mężowi posiłki zgodnie z zaleceniami dietetycznymi, przygotowuje mężowi wodę do kąpieli i ręczniki, załatwia sprawy urzędowe, organizuje wizyty u lekarza i transport na te wizyty, przygotowuje leki. Z oświadczenia strony wynika, iż nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem jak i wiek poprodukcyjny. Dalej SKO uznało, że nie wszystkie okoliczności wskazane przez organ I instancji jako podstawa odmowy przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia uniemożliwiają przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Ponadto, zdaniem SKO, organ I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. Wyjaśniło, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.s.r.), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. SKO stwierdziło, że przesłanką utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy jest brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Nadto rozmiar i zakres sprawowanej przez stronę opieki nie wymusza na stronie nie podejmowania zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Działania wykonywane przez stronę w ramach opieki nad mężem w głównej mierze stanowią czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Strona mając ukończone 71 lat nigdy, nigdzie nie pracowała ani nie wykonywała pracy zarobkowej. Natomiast jej mąż ma potwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności od [...] r. Z akt prawy wynika, że strona sprawuje opiekę nad mężem jedynie od kilku lat. Poza tym nie bez znaczenia dla sprawy w ocenie SKO pozostaje okoliczność, że strona ma aktualnie 71 lat i jest w wieku poprodukcyjnym. Zdaniem SKO bacząc na całokształt okoliczności sprawy trudno przyjąć, że strona, która przez całe swoje życie nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej obecnie nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kluczowym jest to, że strona sama oświadczyła pracownikowi przeprowadzającemu wywiad, że nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad mężem oraz wiek poprodukcyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana jak dotychczas przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości decyzję SKO zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.s.r. i niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego W. P. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia; art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.s.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r., że niepełnosprawny W. P. pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki żony, która nie musi rezygnować z zatrudnienia. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2021 r. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że organy administracji nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności ponieważ związane są, co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę w tym przez lekarza orzecznika ZUS. Stwierdziła, że znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wskazała na pogarszający się stan zdrowia męża i konieczność stałego nadzoru nad nim. Skarżąca przyznała, że przez wiele lat była osoba bierną zawodowo i wyjaśniła, że wzorcem przyjętym w jej rodzinie było to, że to ona zajmowała się dziećmi, a mąż pracował zawodowo. Obecnie skarżąca ma "kolejną pracę" jako opiekunka męża. Podkreśliła, że hipotetycznie mogłaby podjąć pracę, gdyż jej stan zdrowia na to pozwala. Do skargi załączyła kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 327 – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (SKO) dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz. U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.s.r.") , w szczególności art. 17 ust. 1 u.s.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. SKO słusznie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.s.r. wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utracił przymiot konstytucyjności przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Słusznie w ocenie Sądu SKO stwierdziło, że w wypadku skarżącej niespełniona jest przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia), w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Wskazać należy nadto, że w art. 3 pkt 22 u.s.r., ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego ocena, czy dana osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi być dokonywana z uwzględnieniem art. 3 pkt 22 u.s.r. Opieka nad mężem nie stanowi, jak tego chce skarżąca "kolejnej pracy". Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, ocenić należało, czy zasadnie organy obu instancji uznały, że w przypadku skarżącej nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Należy wskazać, że skarżąca (rocznik 1950) ma teraz 72 lata, czyli jest osobą w wieku poprodukcyjnym. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo, lecz zajmowała się domem i dziećmi. Skarżąca nie jest osobą poszukującą pracy, jest osobą w wieku poprodukcyjnym. Innymi słowy w okolicznościach sprawy nie sposób twierdzić, aby opieka nad mężem wymuszała na skarżącej rezygnację z zatrudnienia, czy jego niepodejmowanie. Zgodnie z treścią orzeczenia lekarza ZUS z dnia [...] r. mąż skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2021 r. Z akt sprawy nie wynika, by przed [...] r. były wydane inne orzeczenia w spawie niepełnosprawności męża skarżącej. Natomiast od 26 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. ZUS w C. przyznał mężowi skarżącej dodatek pielęgnacyjny. Nie kwestionując stanu zdrowia męża skarżącej ani opieki, którą skarżąca sprawuje (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), sama konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.s.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W niniejszej sprawie zaś taki związek przyczynowy nie zachodzi. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. w związku z art. 17 ust. 1 u.s.r. bowiem organy prawidłowo uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy Ustalenia poczynione przez organy znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się więc niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.