II SA/Gl 342/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. K. (K.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 grudnia 2024 r. nr IFVIIIb.7581.1.26.2024 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją nr 1 z dnia 31 stycznia 2023 r., Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa fragmentu dróg gminnych, ul. [...] w S. i ul. [...] w H. wraz z budową chodnika, kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia ulicznego". Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem 15 marca 2023 r., nieruchomość położona w S., obręb ([...]), oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0066 ha, powstała z podziału działki nr [...], stała się z mocy prawa własnością Gminy S.. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia byli E. K. i W. K. w ustawowej wspólności małżeńskiej. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 26 sierpnia 2024 r., znak: [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 – dalej "specustawa drogowa") orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 5 300,00 zł, na którą składa się wartość rynkowa gruntu w wysokości 4 100,00 zł oraz wartość odtworzeniowa składników budowlanych w wysokości 1 200,00 zł i przyznał je na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz odmówił powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości prawa własności nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 3 specustawy drogowej. Odwołanie od tej decyzji złożyli jej adresaci. Zarzucili organowi administracji: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżną, wybiórczą i jednostronną ocenę przez organ ł instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o formalną ocenę operatu szacunkowego, z pominięciem pozostałych w sprawie dowodów, - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, - art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy drogowej, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad wyceny, co spowodowało zaniżenie kwoty odszkodowania, podczas gdy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowić powinna wartość rynkowa nieruchomości. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w trybie specustawy drogowej. Zgodnie z treścią art. 23 tego aktu, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ 1 instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podkreślono, że w świetle art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej "u.g.n") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., opinia ta sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Według treści przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Jak podkreślił organ wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Szczegóły reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832). W kontrolowanej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy S. nieruchomość, stanowi operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2023 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonano jego oceny i ustalono, że został on sporządzony zgodnie z prawem. Na dzień wydania decyzji zrid dla obszaru, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] zgodnie z którym szacowana działka znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem 6KDZ , opisanym jako tereny dróg zbiorczych, powiatowych i gminnych. Zatem wartość nieruchomości została określona zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n., według aktualnego sposobu jej użytkowania. Ze względu na brak wystarczającej ilości nieruchomości podobnych, o porównywalnych częściach składowych, nie można określić wartości rynkowej nieruchomości. Zatem uwzględniając treść art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. w operacie szacunkowym została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości, na którą składa się wartość rynkowa gruntu oraz wartość odtworzeniowa składników budowlanych. W wyniku dokonanej analizy biegły wskazał, że w okresie 2 lat przed datą wyceny, na analizowanym terenie zanotowano 5 transakcji rynkowych dotyczących gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, uzyskując ceny jednostkowe od 7,00 zł/m2 - do 67,81 zł/m2- gruntu - średnia 24,90 zł/m2. W tym. samym, czasie na terenie całego powiatu [...] zanotowano 13 transakcji drogowych. Poszerzając rynek jeszcze bardziej o gminy sąsiednich powiatów (J. oraz powiat [...]), w analogicznym okresie biegły uzyskał 24 transakcje. Odrzucając transakcje z cenami skrajnymi biegły uzyskał 15 transakcji o rozkładzie normalnym cen jednostkowych. Dodatkowo, odnosząc się do badanego okresu biegły wskazał na występowanie trendu zmiany cen transakcyjnych na poziomie 1,8%, jednakże z uwagi na fakt, że ceny gruntów rosły w ostatnich latach w tempie ponad 5%, ceny transakcyjne ze zbioru zostały zaktualizowane współczynnikiem uwzględniającym zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu na poziomie 5% w skali roku. Ostatecznie do analizy biegły przyjął rynek obrotu prawem własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu powiatu [...] oraz gminy J. w powiecie [...]. otrzymując po zaokrągleniu cenę 1 m2 wycenianego gruntu w wysokości 62,37 zł. Wartość odtworzeniową składnika budowlanego - utwardzonego wjazdu oraz ogrodzenia z siatki plecionej na stalowych słupkach, biegły określił w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia obiektów, na łączną kwotę 1 200,00 zł. Organ szczegółowo odniósł się również do zarzutów odwołania uznając je za nieuzasadnione. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył W. K. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz "anulowania decyzji ZRID z dnia 31.01.2023 znak [...] oraz przeprowadzenie całego postępowania ponownie" zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie art. 20, art. 21 § 1 § 2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że podstawowym prawem właściciela nieruchomości jest, możliwość decydowania o sposobie zbywania, obdarowywania, dzielenia swojego majątku, co ma chronić art. 21 § 1 Konstytucji RP. W związku, że w art. 21 § 2 Konstytucji RP, dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne, to Konstytucja co do zasady odnosi się do całości nieruchomości, a nie fragmentu wydzielonego bez zgody właściciela . W sytuacji, gdy na potrzeby inwestycji celu publicznego, konieczny jest podział nieruchomości, zastosowanie powinien mieć art. 20 Konstytucji RP, który dopuszcza dialog społeczny a zarazem szanuje własność prywatną. Ponadto w decyzji ustalone odszkodowanie, jest dla działki pod drogi, nie uwzględniając faktu, że w wyniku poprzedzających działań (podział nieruchomości), została wydzielona z działki budowlanej, zabudowanej, wyposażonej we wszystkie media o zupełnie innej kwalifikacji cenowej, od której przez kilkanaście lat płacono podatki. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej. Wobec faktu, że przejęcie to nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania są normowane przepisami specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 tego aktu, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W świetle art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co jest konsekwencją art. 7 u.g.n., według którego "Jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V." Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dane wykorzystywane przy szacowaniu wartości nieruchomości określone są w art. 155 u.g.n. Jak wynika z powyższych regulacji dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Przy tym strona musi mieć zagwarantowane prawo, by zgłaszać zarzuty odnoszące się do operatu, a rzeczoznawca powinien do nich ustosunkować się w sposób rzetelny. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Organy wskazały prawidłową podstawę swojego rozstrzygnięcia. Został sporządzony operat szacunkowy, który szczegółowo został oceniony (pozytywnie) zarówno przez Starostę [...], jak i Wojewodę. Co istotne, skarżący nie wskazał jakichkolwiek uchybień, które wskazywałyby choć prawdopodobnie, że dokument ten nie został przygotowany prawidłowo. Analizując treść skargi można nawet odnieść wrażenie, że przedmiotem skargi nie jest sama decyzja o odszkodowaniu, ale decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący domaga się w skardze zresztą jej "anulowania". Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że są one niezasadne. Artykuł 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Ustęp 2 tego artykułu wprowadza zaś zasadę, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie bez wątpienia nastąpiło na cele publiczne. O "słuszności" (co do wysokości) odszkodowania świadczy zgodność podjętego rozstrzygnięcia z zasadami ustalenia tegoż odszkodowania. Jak wyżej wskazano, nastąpiło to zgodnie zarówno z przepisami specustawy drogowej, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- Strona 2 z 6