II SA/Gl 348/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie publicznego transportu zbiorowego oddala skargę. W dniu 22 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę "A" w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przejęcie przez Związek zadań własnych Powiatu [...], Powiatu [...] oraz Powiatu [...] w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Wojewoda [...], wnosząc skargę w trybie art. 93 ust.1 w związku z art. 94 ust. 2 oraz art. 99 ust. 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. zwanej dalej u.s.g.), zarzucił naruszenie art. 8 ust. 2a w związku z art. 69 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, biorąc pod uwagę, że związek międzygminny nie jest gminą, stanowi odrębną osobę prawną i jest odrębnym od gmin podmiotem, brak jest podstaw do uznania, iż może on, w oparciu o art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 69 ust. 3 tej ustawy, przejąć należące do powiatu zadania z zakresu transportu publicznego. Wojewoda, powołując się na stanowisko WSA w Gliwicach oraz NSA podkreślił, że ze względu na treść art. 7 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a w szczególności na fakt, iż przepisy przywołanej ustawy wymieniają zamknięty krąg podmiotów, które mogą być organizatorami transportu zbiorowego oraz takich, z którymi powiat może zawrzeć porozumienie w tym przedmiocie, brak jest normatywnych podstaw do przyjęcia, iż zadania z zakresu transportu zbiorowego mogą zostać przejęte od powiatu przez związek międzygminny, co oznacza, że wskazana wyżej uchwała jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę "A" w K. wniósł o jej oddalenie ze względu na jej bezzasadność. W ocenie "A" organ nadzoru dokonał błędnej wykładni przepisu art. 8 ust. 2a w związku z art. 64 ust. 5 u.s.g., w istocie odwołując się wyłącznie do reguł wykładni językowej, podczas, gdy sięgnięcie do innych metod interpretacji wspomnianych regulacji mogło prowadzić do odmiennych wniosków. Odesłanie zawarte w art. 64 ust. 5 u.s.g. do art. 8 ust.2a tej ustawy świadczy o racjonalności działań prawodawcy i prowadzi do odmiennych, aniżeli przyjęte przez stronę skarżącą wniosków. Zarazem wyroki sądów administracyjnych, powołane przez Wojewodę nie są, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, adekwatne do przedmiotowej sprawy, gdyż dotyczą skarg na uchwały Rady Powiatu, nie zaś zgromadzenia związku międzygminnego. Na rozprawie, w dniu 29 maja 2015 r. pełnomocnik "A" podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że kwestie dotyczące zawierania porozumień pomiędzy powiatem a związkiem komunalnym były przedmiotem analizy dokonywanej przez tut. Sąd w wyrokach i rzeczywiście, niektóre z tych orzeczeń wskazywały na brak możliwości zawarcia takich porozumień. Między innymi, przywołany w skardze wyrok Sądu z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 843/13, odnosił się do kwestii udzielenia zgody przez radę powiatu na powierzenie zadań "A" na świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego, czyli patrząc na przedmiot tamtego postępowania z perspektywy niniejszej sprawy, dotyczył tego samego problemu ujętego niejako "z drugiej strony", co zresztą trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę. Natomiast wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, dotyczył kwestii odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących diet radnych rady gminy do członków zgromadzenia ogólnego związku komunalnego i pozostaje bez związku z niniejszą sprawą. Przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), jak również ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) nie przewidują wprost możliwości organizowania przez związek międzygminny przewozów na skalę międzygminną w ramach przewozów powiatowych. Na gruncie niniejszej sprawy przepisy te nie mogą być jednakże brane pod uwagę, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Tylko więc przez pryzmat regulacji zawartych w tym akcie prawnym może być oceniana jej legalność. Mając na względzie uwagi poczynione przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., w sprawie o sygn. II GSK 2100/13, mocą którego uchylono przywołany wcześniej wyrok tut. Sądu z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 843/13, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż wykładnia przepisów ustawy o samorządzie gminnym dokonana przez sąd kasatoryjny w zakresie, w jakim odnosi się do możliwości przejęcia zadań powiatu przez związek komunalny, jest trafna i zasługuje na aprobatę, co jednocześnie oznacza zmianę uprzednio prezentowanego stanowiska. Fundamentalnym problemem, ze względu na ocenę legalności uchwały "A" jest zakres odesłania zawartego w art. 64 ust.5 u.s.g. i kwestia "odpowiedniego stosowania" art. 8 ust. 2a tej ustawy. Ten ostatni przepis expressis verbis przewiduje możliwość przejęcia przez gminę zadań powiatu lub województwa, a wobec tego rozważenia wymaga, czy ustawodawca, poprzez wspomniane odesłanie, dopuszcza możliwość "podstawienia" związku komunalnego w miejsce gminy, a w konsekwencji zawarcie przez ten podmiot porozumienia z powiatem lub województwem. Odesłanie do art. 8 ust. 2a u.s.g. zawarte w art. 64 ust. 5 cyt. ustawy nie wyklucza takiej wykładni tych przepisów, a z punktu widzenia funkcji i roli związku międzygminnego dopuszczenie takiej możliwości jest ze wszech miar pożądane i uzasadnione. Argument, że żaden przepis u.s.g. nie dopuszcza możliwości przejęcia przez związek międzygminny zadań powiatu nie jest trafny, gdyż analogicznie wskazać można, że również żadna norma tego nie zakazuje, a wątpliwości w tym zakresie rozwiewa właśnie wspomniane odesłanie. Przepis art. 64 ust. 5 u.s.g., który umożliwia odpowiednie stosowanie do związków międzygminnych przepisów art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 cyt. ustawy, analizowany przy uwzględnieniu wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej, pozwala stwierdzić, że ustawodawca dopuścił możliwość "zastąpienia" gminy związkiem komunalnym, który może być stroną porozumienia zawartego w celu przejęcia zadań powiatu. Do takiego wniosku prowadzi bowiem uwzględnienie treści art. 8 ust. 2a u.s.g. w kontekście wspomnianego odesłania. Jeżeli bowiem dopuszczono możliwość odpowiedniego stosowania art. 8 ust. 2-5 u.s.g. w odniesieniu do związków komunalnych (art. 64 ust. 5 u.s.g.), to wobec braku wyraźnego wyłączenia art. 8 ust. 2a tej ustawy również i ten przepis znajdzie zastosowanie. W konsekwencji, nie można skutecznie zarzucić związkowi międzygminnemu naruszenia prawa, polegającego na nieuprawnionym wyrażeniu zgody na zawarcie porozumienia z powiatem. Brak jest tym samym dostatecznych argumentów, które przemawiałyby przeciwko dopuszczalności organizowania przez związek międzygminny, w granicach jednego powiatu, przewozów publicznych w ramach przewozów powiatowych. Jeżeli więc tego typu twór został wyposażony w odpowiednie środki (materialne, pieniężne, osobowe) i powołany został do realizacji określonych zadań należących dotychczas do tworzących go gmin, to trudno znaleźć racjonalne argumenty przeciwko dopuszczeniu możliwości przejęcia takich samych zadań od powiatu, na terenie którego związek ten funkcjonuje. Skoro bowiem pojedyncza gmina może, w drodze porozumienia, wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa, to konglomerat gmin, dysponujący stosownymi możliwościami techniczno – finansowymi oraz samodzielnością prawno – organizacyjną, tym bardziej predestynowany jest do przejęcia tych zadań. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 i 2 u.s.g. związek komunalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jest to więc byt prawny niezależny od gmin go tworzących, który ich nie reprezentuje i który jest niezależnym podmiotem praw i obowiązków związanych z realizacją przypisanych mu zadań. Istotą związku międzygminnego jest więc wykonywanie zadań publicznych należących doń gmin (por. art. 64 ust. 1 u.s.g.) ze względu na większą efektywność oraz możliwości organizacyjne. Tu więc należy upatrywać celowości odesłania zawartego w art. 64 ust. 5 u.s.g., a zarazem opowiedzieć się za możliwością zawarcia przez związek komunalny porozumienia z powiatem na mocy art. 8 ust.2a u.s.g. Nielogicznym i nieuzasadnionym, z punktu widzenia regulacji ustawy o samorządzie gminnym, byłoby bowiem ograniczenie możliwości zawierania porozumień wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego stopnia podstawowego nie bacząc zarazem na istnienie możliwości ich współdziałania w sposób zorganizowany, w formie odrębnej od nich osoby prawnej, powołanej do realizacji ich zadań. Z tego punktu widzenia, mając na względzie przedmiot skargi bez znaczenia jest brak jednoznacznej regulacji w ustawie o samorządzie powiatowym, która dopuszczałaby możliwość zawarcia porozumienia pomiędzy powiatem a związkiem międzygminnym. Tylko na marginesie można wskazać, że kierunek wykładni przepisów tej ustawy, zaproponowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. zasługuje na aprobatę i dopuszcza możliwość zawierania takich porozumień, również ze względu na treść przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Przedmiotem kontroli na gruncie niniejszej sprawy jest jednak uchwała związku międzygminnego "A", do której stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Te zaś, jak już wyżej wskazano nie wykluczają z góry możliwości przejęcia przez związek międzygminny, w drodze porozumienia, zdań leżących w kompetencjach powiatu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.