II SA/Gl 350/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K.B. i J.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A Nr [...], zawartym w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, K. B. i J. B. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w M., oznaczoną jako działki nr 1/3 oraz 1/4 o łącznej pow. 0,2967 ha. W treści § 2 umowy podano, że strony przedłożyły prawomocne decyzje z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., zatwierdzające plan realizacji osiedla mieszkaniowego [...] w M., odpowiednio I i II etap. Następnie działka nr 1/4 na podstawie operatu technicznego, przyjętego do zasobu geodezyjnego w dniu [...] r., uległa dalszemu podziałowi na działki nr 1/6, nr 1/7, nr 1/8 i nr 1/9. Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Gminy M. oddał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste teren o pow. 2,2686 ha, położony w M. przy ul. [...] i ul. [...], składający się m. in. z działek nr 1/6 i nr 1/8 – jako przeznaczony pod budowę I-go etapu [...] w M. Wnioskiem z dnia [...] r. K. B. i J. B. wystąpili o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystanej na cele wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. orzekł o zwrocie działki nr 1/9. Jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...], który orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 4 maja 1995 r. sygn. akt SA/Ka 932/94 oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Następnie pismem z dnia 3 grudnia 2004 r. córka poprzednich właścicieli wystąpiła o zwrot działki nr 1/9. Wniosek ten poparli skarżący. Postępowanie to zostało zakończone po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. o zwrocie tej działki. Skarga Gminy M. została oddalona na mocy nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2015 r. Jednakże przed zakończeniem tego postępowania, K. B. i J. B. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpili także o zwrot działki nr 1/8 o pow. 0,0075 m2, przylegającej bezpośrednio do działki nr 1/9, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu tej działki z uwagi na negatywną przesłankę z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Wskutek odwołania poprzednich właścicieli, decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem działka ta stanowi obecnie własność Gminy M. i nie jest obciążona prawem użytkowania wieczystego wobec rozwiązania tego prawa na mocy umowy z dnia [...] r. Skarga Gminy M. na decyzję ostateczną została oddalona na mocy prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1243/13. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] powtórnie orzekł o odmowie zwrotu działki nr 1/8. Powołując się na wynik oględzin z dnia [...] r. organ ustalił, że wnioskowany do zwrotu teren jest nieogrodzony, część działki stanowi ciąg pieszy wykonany z betonowych płyt chodnikowych, prowadzący do Przedszkola nr [...] w M., pozostała część to teren porośnięty trawą. Porównując sposób zagospodarowania nieruchomości w dniu oględzin z załącznikiem graficznym do planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. (I etap budowy osiedla), organ administracji stwierdził, że nastąpiło niewielkie przesunięcie założonego celu (budowy ciągu pieszego) w kierunku projektowanego żłobka, przekształconego w 1991 r. na przedszkole. Plan realizacyjny przewidywał też realizację zieleni wysokiej i niskiej, ozdobnej izolacyjnej oraz urządzeń terenowych, zlokalizowanych w przestrzeniach międzyblokowych, jak również przy ciągach pieszych. Zdaniem organu, oznacza to zrealizowanie celu wywłaszczenia (I etap). Nadto, potwierdzeniem tego jest dokument w postaci rozliczenia zadania finansowego. Nakłady na żłobek z urządzeniem terenu, obejmowały także drogi, chodniki, małą architekturę, zieleń i były finansowane przez Urząd Miasta M. jako inwestora bezpośredniego, natomiast [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa była inwestorem zastępczym. Odnosząc się zaś do uwag wnioskodawców, organ I instancji uznał, że brak decyzji o pozwoleniu na budowę co do działki nr 1/8, nie ma znaczenia dla kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia. Zebrane dokumenty potwierdzają zaś, że cel ten został zrealizowany w latach [...], a zatem zostały zachowane terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis zacytowano. Nadto, organ I instancji odwołał się do poglądu, wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt SK 26/14, iż nie podlegają zwrotowi nieruchomości wywłaszczone przed dniem 27 maja 1990 r., a następnie skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego przed dniem 22 września 2004 r. oraz przed złożeniem wniosku o zwrot, zrealizowały cel wywłaszczenia. W odwołaniu od decyzji K. B. i J. B. podnieśli, że działki wydzielone z działki nr 1/4, w tym ta będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, były przeznaczone na cel publiczny, realizowany w dwóch etapach, a mianowicie: pod budowę żłobka i przedszkola, a nie pod infrastrukturę osiedla. Wskazali, że I etap realizacji budowy osiedla obejmujący budowę żłobka na działce nr 1/7, nie obejmował działki nr 1/8. Chodnik uwidoczniony na załączniku II etapu budowy osiedla, łączący żłobek z przedszkolem i budynkami mieszkalnymi, nie został wykonany z powodu odstąpienia od budowy planowanego przedszkola oraz niewybudowania planowanych budynków mieszkalnych, do których wymieniony chodnik miał zapewnić dojście do klatek schodowych. Powyższe zdaniem odwołujących wskazuje, że chodnik stał się niepotrzebny, a powoływanie się na niego w decyzji dla uwiarygodnienia odmowy zwrotu, jest kłamstwem, nadużyciem prawa oraz naruszeniem zasady praworządności, co czyni zaskarżoną decyzję nieważną i nielegalną. Wskazali, że w szczegółowym planie realizacyjnym zagospodarowania terenu I etapu realizacji nie wymienia się jako zadania budowy chodnika na działce ni 1/8. Również znajdujące się w materiale dowodowym "Rozliczenie zadania inwestycyjnego", w którym jest mowa o nakładach na drogi, chodniki, małą architekturę i zieleń, nie dotyczy działki nr 1/8. W ocenie odwołujących, trudno mówić o jakichkolwiek nakładach ponoszonych na spornym gruncie przez Gminę M., skoro w okresie od [...] r. przedmiotowa działka oddana była w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. Natomiast Spółdzielnia w żaden sposób nie zagospodarowała spornej działki i rozwiązała umowę użytkowania wieczystego, które przysługiwało jej do tej działki, zwracając ją Gminie M. jako niepotrzebną. Odwołujący nie zgodzili się ponadto z zawartym w decyzji opisem usytuowania spornej działki, jako położonej pomiędzy placem zabaw i parkingiem wielostanowiskowym, a ogrodzeniem przedszkola. Rozbieżności w ustaleniu w terenie dokładnego miejsca położenia przedmiotowej działki, w ich ocenie spowodowane są brakiem wyznaczenia granic działki w terenie przez geodetę. Odwołujący podnieśli, że zwrot na ich rzecz przedmiotowej działki, która według ich obliczeń ma szerokość 4,90 m w niczym nie zakłóci funkcjonowania przedszkola, do którego pozostanie chodnik o szerokości 6 m, co spełni wymogi § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, odnośnie dojść do budynków użyteczności publicznej. Dodatkowo w piśmie z 5 stycznia 2015 r. odwołujący wskazali, że zbędność spornej nieruchomości, jako warunek jej zwrotu wynika z: – odstąpienia uchwałą Rady Miasta M. z [...] r. nr [...] od budowy przedszkola, – niepodjęcia realizacji, zatwierdzonego decyzją Głównego Architekta Wojewódzkiego w C. z [...] r. [...], II etapu budowy osiedla [...] w M., – oddania, umową notarialną z [...] r., jeszcze przed podjęciem planowanej budowy żłobka, przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, – dokumentu Prezesa Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] r. [...] informującego, że będąc inwestorem I i II etapu budowy osiedla [...] w czasie przysługującego tej jednostce prawa użytkowania wieczystego do spornej działki, nie poniesiono na niej żadnych nakładów, – treści księgi wieczystej nr [...], w której ujawnione jest prawo własności Gminy M. do przedmiotowej działki i z zapisu której wynika, że jest ona przeznaczona jako teren mieszkaniowy. Zdaniem odwołujących, wymienione przez nich przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji i dokończeniem zwrotu nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję odmowną Wojewoda [...] po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania ustalił, że z dokumentów geodezyjnych wynika, że nabyta na rzecz Skarbu Państwa działka nr 1/4 o powierzchni 0,2872 ha została podzielona na działki: nr 1/6 o pow. 0,0088 ha, nr 1/7 o pow. 0,1033 ha, nr 1/8 o pow. 0,0075 ha (wnioskowana o zwrot) oraz nr 1/9 o pow. 0,1676 ha (operat techniczny 522 132 144/88 - podział terenu osiedla [...] na działki według stanu użytkowania, przyjęty do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w M. dnia [...] r. w materiale dowodowym sprawy). Natomiast z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr 1/8 stanowi obecnie własność Gminy M. Zdaniem organu, rozpoznanie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia (nabycia) spornej nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany. Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 38/11 z 13 marca 2014 r. oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych (nabytych) przed 27 maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia (nabycia) przed 22 września 2004 r. należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne uznał za wystarczające, aby stwierdzić, że na całej stanowiącej przedmiot postępowania działce doszło do realizacji celu jej nabycia. W postępowaniu wykazano bowiem, że sporna działka jest zagospodarowana, urządzono na niej chodnik z płyt betonowych, a na części zieleń (protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] r. w aktach sprawy). Taki sposób zagospodarowania przedmiotowej działki potwierdzają również pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, w tym: mapa zasadnicza z nakładką ewidencyjną oraz wydruk ortofotomapy. Z dowodów tych wyraźnie wynika, że część tej działki zajęta jest pod chodnik betonowy, a część pod zieleń. Wbrew twierdzeniom odwołujących, z porównania planu realizacyjnego "Osiedle [...]" M. - I etapu, na którym wyraźnie zaznaczono granicę realizacji tego etapu, z mapą sytuacyjno-wysokościową z nakładką ewidencyjną, wynika, że część nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr 1/8, znajduje się w granicach I etapu realizacji zaplanowanego osiedla i że zaplanowano na niej urządzenie komunikacji pieszej. Z planu realizacyjnego wynika także, że oprócz komunikacji pieszej, do której niewątpliwie zaliczyć należy chodnik betonowy, na tym terenie (I etap) zaplanowano wybudowanie budynków mieszkalnych, budynków usługowych (żłobka), stacji trafo, urządzenie placyków gospodarczych, placów zabaw i rekreacji, ścieżek i placyków ziemnych oraz komunikację kołową. Z opisu i mapy znajdującej się w wyżej powołanym operacie technicznym wynika dodatkowo, że działkę nr 1/8 przeznaczono pod osiedle [...] - I etap, a nie jak twierdzą odwołujący, pod żłobek, pod który została przeznaczona m. in. działka nr 1/7, także pochodząca z nabytej od nich nieruchomości. Również prowadzone w roku 1994, z inicjatywy K. i J. B., przez ówczesny Urząd Rejonowy w M., postępowanie w sprawie o zwrot działek nr 1/3 i nr 1/4 wskazuje, że już w tamtym okresie działka nr 1/8 była zagospodarowana. W przeciwnym razie Kierownik Urzędu Rejonowego w M. orzekłby również o zwrocie tej działki na rzecz jej poprzednich współwłaścicieli. Tymczasem w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] r. orzeczono o zwrocie jedynie działki nr 1/9 o pow. 0,1676 ha, jako zbędnej na cel jej nabycia, mimo, iż wniosek o zwrot dotyczył całej nieruchomości objętej aktem notarialnym z [...] r. Rep. A Nr [...]. Decyzja ta co prawda została uchylona przez organ odwoławczy, który jednocześnie odmówił zwrotu działek nr 1/3 i nr 1/4, lecz powodem uchylenia była niedopuszczalność drogi administracyjnej do ubiegania się o zwrot nieruchomości sprzedanych Skarbowi Państwa lub gminie po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z [...] r. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie wykazała, że na części nabytej w [...] r. nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr 1/8 cel nabycia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, co sprawia, że przesłanka zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została spełniona. Wyjaśniono, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w tym zieleń, parkingi, komunikację pieszą, place zabaw dla dzieci (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r. Nr IV SA 2033/96). Trudno sobie bowiem wyobrazić sytuację, iż realizacja celu nabycia rozumiana w sposób bardzo ścisły polegałaby tylko i wyłącznie na zabudowie całej nieruchomości budynkami mieszkalnymi, usługowymi, bez zieleni, czy też niezbędnej infrastruktury. Zatem Wojewoda stwierdził, że kontrolowane postępowanie nie zawiera uchybień, a rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości jest prawidłowe. Brak jest bowiem podstaw do podważania ustaleń organu I instancji, któremu zgodnie z treścią art. 80 kpa przysługuje prawo swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. W skardze do sądu administracyjnego K. B. i J. B. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako bezprawnie odmawiających zwrotu działki nr 1/8, zbędnej dla celu wywłaszczenia wskutek błędnej oceny faktów i wadliwego przyjęcia, że porośnięta trawą część przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczonej jako łąka i zachodzący na nią rząd płytek chodnikowych, ułożonych na sąsiedniej działce nr 1/7, bez pozwolenia i wytyczenia granicy w terenie, jest zgodny z celem wywłaszczenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 136 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2, a także art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6, 7 i 8 kpa. Zdaniem skarżących, zwrot przedmiotowej działki nie zakłóci funkcjonowania przedszkola, gdyż istniejący na działce nr 1/7 chodnik zapewni ciągłość komunikacyjną, zaś dokonany bez ich wiedzy i zgody podział wywłaszczonej działki nr 1/4 celem oddania wydzielonej działki 1/8 w użytkowanie wieczyste bez realizacji celu wywłaszczenia, nastąpił zanim przystąpiono do budowy żłobka w ramach I etapu budowy osiedla, zaś [...] SM będąc inwestorem budowy żłobka nie poniosła żadnych nakładów na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Podał, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie obowiązywał w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy sądowej skarżący podniósł dodatkowo, że wbrew zaleceniom zawartym w wyroku w sprawie II SA/Gl 1243/13, nie doszło do geodezyjnego wyodrębnienia przedmiotowej działki i w konsekwencji w toku oględzin nie było możliwe precyzyjne ustalenie stanu jej zagospodarowania. Skarżąca wyjaśniła, że zwrot przedmiotowej działki jest istotny z punktu widzenia możliwości dostępu do drogi dla zwróconej działki sąsiedniej. Podała też, że przedmiotowa działka figuruje w ewidencji jako tereny mieszkaniowe, a nie – droga bądź chodnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności też, organy administracji nie naruszyły wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 1243/13. Sąd wskazał bowiem na konieczność zbadania przesłanek zwrotu nieruchomości i brak dokumentów geodezyjnych świadczących o pochodzeniu działki nr 1/8, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ze sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] r. Kwestia pochodzenia przedmiotowej działki jako powstałej w wyniku podziału wywłaszczonej (nabytej) od skarżących nieruchomości, została zaś jednoznacznie ustalona w oparciu o przywołaną przez organy obydwu instancji dokumentację geodezyjną. W ramach niniejszego postępowania nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyżej powołanej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Określenie celu wywłaszczenia (nabycia) nastąpiło w akcie notarialnym z dnia [...] r. oraz przywołanym w nich decyzjach, zatwierdzających plan realizacji osiedla mieszkaniowego w dwóch etapach. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1985 r. Na etapie postępowania o zwrot nabytej w tym trybie nieruchomości, nie jest możliwe badanie prawidłowości zawarcia umowy. Sąd administracyjny nie jest władny dokonać oceny, czy cel określony w umowie notarialnej, podpadał pod przesłanki wywłaszczenia w dacie zawarcia umowy, jak i spełnia wymogi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 6 ustawy obecnie obowiązującej. W niniejszym postępowaniu badaniu podlegała jedynie kwestia, czy doszło do realizacji celu nabycia nieruchomości, przy czym jak trafnie wskazały organy obydwu instancji w świetle przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, oceny zagospodarowania należy dokonać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jako skomunalizowanej na rzecz Gminy M. Zatem dla ustalenia przesłanek zwrotu przedmiotowej działki niezbędne jest porównanie przeznaczenia, określonego w przywołanych w akcie notarialnym decyzjach, zatwierdzających plan realizacji osiedla mieszkaniowego z faktycznym zagospodarowaniem, istniejącym w dniu [...] r. Przywołana przez organy obydwu instancji decyzja z dnia [...] r., wydana została na podstawie art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Stanowiący załącznik do decyzji odrys, wykonany z mapy zasadniczej, przedstawia usytuowanie żłobka jako zadania nr 10. Oprócz obiektów budowlanych na mapę naniesiono m. in. tereny komunikacji pieszej oraz granice I etapu realizacji. Następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. udzielono Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w C. pozwolenia na budowę zgodnie z powyższą decyzją. W szczegółowym planie realizacyjnym I-go etapu inwestycji, przewidziano komunikację pieszą jako chodnik zapewniając prawidłowe dojście do klatek schodowych i połączenia międzyblokowe. Bilans terenu odrębnie określał teren żłobka, w tym powierzchnię zabudowy oraz chodniki asfaltowe, ścieżki ziemne i zieleń. W aktach znajduje się również plan II etapu budowy osiedla, obejmujący m. in. budowę przedszkola. Jest poza sporem, że nie doszło do realizacji tego etapu inwestycji, zaś obiekt określony jako żłobek, wybudowany w I etapie, już po wybudowaniu został przeznaczony na przedszkole. Zdaniem składu orzekającego, porównanie dokumentacji, stanowiącej załącznik do przywołanych powyżej decyzji, potwierdza prawidłowość ustaleń faktycznych organów obydwu instancji, że część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca obecnie działkę nr 1/8, objęta była I etapem inwestycji. Potwierdza to jednoznacznie decyzja z dnia [...] r. o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste, w której wymieniono wydzieloną już wówczas działkę nr 1/8 jako teren przeznaczony pod budowę I-go etapu. Granice tej działki naniesiono też na przywołane przez organ odwoławczy dokumenty w postaci mapy zasadniczej z nakładką ewidencyjną oraz wydruk ortofotomapy. Przedmiotowa działka usytuowana jest w ciągu innych działek o takiej samej szerokości, które to działki wymienione są zarówno w decyzji o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste, jak i następnie w umowie z dnia [...] r. o rozwiązaniu tej umowy oraz w decyzji z dnia [...] r. stwierdzającej nabycie przez Miasto M. z mocy prawa własności. Nie ulega też żadnej wątpliwości, że na przedmiotowej działce zrealizowano częściowo chodnik z płyt betonowych, położony również na działce nr 1/7, na której znajduje się budynek przedszkola, zaś chodnik przylega do pasa, porośniętego trawą. Zdaniem sądu, nie ma też znaczenia fakt, że w toku oględzin nie okazano im granic w terenie. Do geodezyjnego wytyczenia granic musiało dojść zarówno w związku z oddaniem terenu w użytkowanie wieczyste, jak i w toku sprawy o zwrot na rzecz skarżących przyległej działki nr 1/9. Istotne jest, że granice działek naniesiono na ortofotomapę, co pozwala w obiektywny sposób określić zarówno granice przedmiotowej działki, jak i jej zagospodarowanie oraz położenie w ciągu układu komunikacji pieszej i przyległego pasa trawnika jako terenu ogólnodostępnego i niezbędnego jako dojście do przedszkola, określonego jako żłobek wg pierwotnego przeznaczenia dla I etapu realizacji osiedla. Nie mógł odnieść skutku prawnego argument skarżących, że zwrot przedmiotowej działki nie spowoduje niemożności dojścia do przedszkola, gdyż i tak pozostanie chodnik o odpowiedniej szerokości w świetle wymogów techniczno-budowlanych. Tereny komunikacji pieszej oraz pasy zieleni po obu stronach przewidywał plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego. Nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, że chodnik do przedszkola miałby przebiegać przy ogrodzeniu. Tereny zielone, w tym trawniki są typowym elementem infrastruktury mieszkaniowej. Określenie przeznaczenia przedmiotowej działki w ewidencji gruntów jako terenów mieszkaniowych, obejmuje chodniki i trawniki. Niewątpliwie nie jest to działka drogowa, gdyż nie służy do ruchu pojazdów, lecz stanowi ciąg komunikacji pieszej. Logiczne jest też, że doszło do przejęcia przez Gminę M. działek, stanowiących dojście do przedszkola w wyniku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, skoro teren przedszkola, zrealizowanego w I etapie budowy osiedla, nigdy nie był oddany Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste, a nie doszło do realizacji II etapu budowy po drugiej stronie ciągu pieszego (chodnika z pasem trawnika). Niewątpliwie też miał powstać jeden wspólny ciąg pieszy dla całego osiedla. Zatem rezygnacja z budowy obiektów w ramach II etapu inwestycji nie oznacza, że przewidziany dla obsługi wszystkich budynków chodnik z przyległym pasem zieleni, winien być podzielony. Zdaniem sądu administracyjnego, nie ma też znaczenia, kto ponosił nakłady na urządzenie chodnika z płyt betonowych, ani nawet fakt, w jakim etapie inwestycji miał być realizowany. Istotne jest jedynie, że chodnik zrealizowano i pełni on funkcję komunikacyjną, niezbędną dla obsługi całego osiedla mieszkaniowego, a zwłaszcza przedszkola, do terenu którego przylega wraz z pasem zieleni. Niewątpliwie też trawnik stanowi teren zieleni jako towarzyszący zabudowie mieszkaniowej. Nie jest wymagane zagospodarowanie takich terenów poprzez obsadzenie drzewami, krzewami, czy roślinnością ozdobną. Skoro przed wywłaszczeniem (nabyciem), nieruchomość stanowiła łąkę i grunty rolne, zaliczenie pasa terenu przyległego do chodnika z płyt betonowych, nie musiało wiązać się z żadnymi konkretnymi działaniami, przekształceniami i zagospodarowaniem. Pas zieleni nie musi też stanowić terenu wyrównanego, aby pełnić funkcję towarzyszącą zabudowie osiedlowej. Obecny wygląd terenu obiektywnie przedstawia też materiał fotograficzny, sporządzony w toku oględzin, przeprowadzonych z udziałem skarżących. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, szczegółowo omówiony i prawidłowo oceniony przez organy obydwu instancji, uzasadniał stanowisko tych organów, że przedmiotowa działka została przeznaczona zgodnie z celem nabycia, określonym w umowie notarialnej. Budowa osiedla mieszkaniowego obejmowała nie tylko realizację budynków żłobka, którego przeznaczenie po realizacji zmieniono na przedszkole oraz przedszkola, którego nie zrealizowano, lecz także chodników i pasów przyległej do nich zieleni. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że brak przesłanek do zwrotu przedmiotowej działki, określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zaś do okoliczności podniesionych w toku rozprawy sądowej co do potrzeby gospodarczej odzyskania przedmiotowej działki w celu uzyskania dostępu do drogi dla zwróconej działki przyległej, wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie tej sprawy jako roszczenia cywilnoprawnego o ustanowienie służebności drogowej możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. sw