II SA/Gl 351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] Rada Gminy w L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości, porządku i gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy L. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.). W dniu [...] Wojewoda Ś. zawiadomił gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności w/w uchwały. Postępowanie to zostało następnie umorzone decyzją z dnia [...] wobec upływu ustawowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W następnej kolejności Wojewoda Ś. pismem z dnia [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] podjętą przez Radę Gminy w L. W skardze po pierwsze podkreślono, że przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach enumeratywnie wylicza sprawy, które winny zostać uregulowane takim regulaminem. Tak więc zaniechanie regulacji którejś z kwestii skutkuje, poprzez niewyczerpanie zakresu delegacji ustawowej, nieważnością aktu. Zarzucono, że treść zaskarżonej uchwały nie wyczerpuje wszystkich elementów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak jest w regulaminie regulacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, albowiem nie odnosi się on do sprawy napraw pojazdów samochodowych. Nie została także określona minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, warunki ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie ( art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ). Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczył przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. W ocenie Wojewody nie znajdują uzasadnienia w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 postanowienia następujących przepisów regulaminu: § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 lit. b, § 3 ust. 3 lit. a i b, § 4 ust. 4, § 3 ust. 7, § 9 ust. 4, § 11 ust. 3, § 12, § 14 ust. 2, § 15 lit. d, § 17 ust. 3 rozdziału XI, § 19 ust. 2 – 4, § 20. Wojewoda zanegował również praktykę powtarzania bądź modyfikacji w postanowieniach regulaminu unormowań zawartych w innych powszechnie obowiązujących aktach prawnych. Zarzut ten dotyczy : § 2 ust. 1,2,4,5, 6,7,8, 9,10, 11,13,14, w których powtórzono definicje zawarte w ustawach wymienionych w skardze. Oprócz powielenia definicji legalnych, odpowiednie postanowienie w ocenie Wojewody powtarzają regulacje materialnoprawne zawarte w innych aktach prawnych: - § 3 ust. 1 lit. a i c powtarza regulację art. 5 ust. 1 pkt 3 a i 3 b oraz pkt 5 ustawy, - § 3 ust. 2 powtarza przepis art. 5 ust. 2 ustawy, - § 13 ust. 1 powtarza art. 16 a pkt 4 ustawy o odpadach, - § 13 ust. 2 powtarza art. 16 a pkt 2 lit. a i art. 10 ust. 2 ustawy o odpadach, - § 13 ust. 3 powtarza art. 7 ust. 3 ustawy wraz z jego modyfikacją, - § 19 ust. 1 powtarza art. 5 ust. 6 ustawy. Wadliwie również, w ocenie Wojewody, została uregulowana kwestia ustalenia daty wejścia w życie podjętej uchwały. Zgodnie z zapisem § 22 "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym". Regulacja taka stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ), przewidująca, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Postanowienia § 22 Regulaminu naruszają zatem okres ustawowego vacatio legis. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w L. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu przyznano jednak, że część z wymienionych w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymogów nie została spełniona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podano, że zakaz powtarzania w uchwałach regulacji innych aktów prawnych nie może być traktowany w sposób bezwzględny. We fragmentach regulaminu, w których zakres upoważnienia został przekroczony, nie doszło do stworzenia norm sprzecznych z istniejącymi już normami powszechnie obowiązującymi. Powtarzanie części norm ustawowych stanowi warunek konieczny kompletnego uregulowania danej problematyki, tak aby uchwalony akt tworzył spójną całość. Powtarzanie definicji legalnych nie wpływa na znaczenie i doniosłość uchwały. Całkowita rezygnacja z powtórzeń prowadzi do niezrozumiałości aktu. Podkreślono, że część zarzutów dotyczy powtórzeń regulacji ustawowych, zaś w pozostałych przypadkach doszło do stworzenia norm szczegółowych, nie zaś norm sprzecznych z normami wyższego rzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego – zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.),na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ) przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotem regulacji zawartych w regulaminie, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, winny być szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, dotyczące kwestii w sposób wyczerpujący wymienionych w pkt 1 – 8 tego przepisu. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że katalog spraw oddanych do regulacji radzie gminy ma charakter zamknięty. Okoliczność ta rodzi konsekwencje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze regulacja taka nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania wszystkich spraw wskazanych w przepisie kompetencyjnym. Przepisem takim rada nie tylko jest uprawniona do podjęcia uchwały o określonym zakresie, ale również zobowiązana do uregulowania wszystkich kwestii oddanych do jej kompetencji. Za wadliwą należy zatem uznać uchwałę, która udzielonego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych postanowień. Podejmując uchwałę na podstawie art.4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości (...), rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego ( w oparciu o które podejmuje uchwałę ) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w L. uznała słuszność zarzutów co do nie wypełnienia delegacji ustawowej w pełnym zakresie. Zarzuty te znajdują też potwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały, niewątpliwe jest bowiem, że nie zawiera ona regulacji w zakresie art.4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy ( odnośnie kwestii napraw pojazdów samochodowych ) oraz w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ( odnośnie minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymywania w odpowiednim stanie). Nie wyczerpuje również delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy regulacja § 7 regulaminu, dotycząca imprez masowych. Jej postanowienia ograniczają się do wskazania, że organizatorzy imprez masowych mają obowiązek wyposażyć miejsce imprezy w "wystarczającą" ilość pojemników na śmieci i wyposażyć teren w "wystarczającą ilość" przenośnych szaletów. Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nakazuje przy regulowaniu kwestii zbierania odpadów komunalnych uwzględniać średnie ilości odpadów wytwarzanych w różnych źródłach oraz liczbę osób korzystających z urządzeń służących utrzymaniu czystości. Zamknięty charakter katalogu spraw oddanych do regulacji gminie oznacza jednocześnie zakaz dla rady gminy wprowadzania postanowień wykraczających przedmiotowo poza zakres z art. 4 ust. 2 ustawy. Sytuacja taka może mieć miejsce zarówno w przypadku poddania regulacji prawa miejscowego zachowań i stanów prawnie obojętnych, jak i w sytuacji wprowadzenia do treści uchwały postanowień zawartych w innych aktach prawnych. Zarówno w jednym jak i w drugim przypadku regulacja taka nie znajduje uzasadnienia w upoważnieniu z art. 4 ust. 2. W świetle takiego stanowiska zasadne są zarzuty o przekroczeniu granic przedmiotowych upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 lit. b, § 3 ust. 3 lit. a i b, § 3 ust. 4, § 3 ust. 7 zdanie drugie, § 9 ust. 4, § 11 ust. 3, § 12, § 14 ust. 2, § 15 lit. d, § 17 ust. 3, § 18, § 19 ust. 2 – 4, § 20 regulaminu. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, że przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych : ustawach i rozporządzeniach, a tym bardziej ich modyfikować. Trudno przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro zamiast prawnego uregulowania materii nieuregulowanej, dochodzi do powtórzenia treści istniejących przepisów. Z powtórzeniem zaś mamy do czynienia nie tylko w sytuacji prostego powielenia fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego ale także w sytuacji powielenia normy prawnej w zakresie jej hipotezy. Taki stan faktyczny jak uregulowany w ustawie nie może być bowiem uregulowany ponownie w akcie prawa miejscowego, jeżeli nie przewiduje takiej możliwości sama ustawa. Za zasadne zatem należało uznać zarzuty o powieleniu w § 2 regulaminu definicji legalnych zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości (...) oraz w innych ustawach. Za ewentualnie dopuszczalną należałoby uznać technikę prawodawczą polegającą na odesłaniu przez radę gminy w regulaminie do poszczególnych przepisów ustaw, zawierających takie definicje legalne. Praktyka taka nie stwarza ryzyka powstania sprzeczności między zapisami regulaminu a rozwiązaniami ustawowymi, np. w sytuacji zmiany lub uchylenia ustawy. Natomiast wprowadzenie definicji takich do treści uchwały stanowi nieuprawnioną ingerencję rady gminy w sferę uregulowaną w ustawach. Zarzut ten jest uprawniony również w odniesieniu do : - § 3 ust. 1 lit. a i c który powtarza art. 5 ust. 1 pkt 3 a i 3 b oraz pkt 5 ustawy, - § 3 ust. 2 powtarzającego art. 5 ust. 2 ustawy, - § 13 ust. 1 w części dotyczącej terminów i wielkości do jakiej mają być ograniczone masy odpadów komunalnych ulegających biodegeneracji, powtarzającego art. 16 a pkt 4 ustawy o odpadach, - § 13 ust. 2 powtarzającego art. 16 a pkt 2 lit. a i art. 10 ust. 2 ustawy o odpadach, - § 13 ust. 3 powtarzającego art. 7 ust. 3 ustawy, - § 19 ust. 1 powtarzającego art. 5 ust. 6 ustawy. Jednocześnie Sąd nie uznał za przekonującą argumentację Rady, że powtórzenia regulacji ustawowych służą zapewnieniu uchwale spójności i przejrzystości, zapewniając jej adresatom rozeznanie co do całości regulacji w danej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń. W końcu rozważyć należy zasadność zarzutu podniesionego wobec § 22 uchwały. W przepisie tym określono datę wejścia w życie uchwały, przewidując, iż skutek ten następuje w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Niewątpliwie regulacja art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz. U.z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ) stanowi, iż akt zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym, wchodzi w życie po upływie czternastu dni od daty ogłoszenia, chyba że akt ten określi termin dłuższy. Wskazanie, że akt wchodzi w życie w terminie 14 dni może oznaczać, że akt ten winien nabyć moc obowiązującą przed upływem 14 dni, przy czym termin ten nie jest jednoznacznie określony ( czternasty dzień po ogłoszeniu aktu jest jednak ostatnim dniem tak wyznaczonego vacatio legis. Tymczasem zgodnie z zapisem ustawy, wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia oznacza, że dopiero dzień piętnasty może być pierwszym dniem obowiązywania aktu. Między zapisem § 22 regulaminu i art. 4 ust. 1 ustawy w ogłaszaniu aktów normatywnych ( ... ) istnieje sprzeczność, która nakazuje uznać przepis regulaminu za niezgodny z prawem i niedopuszczalny. Stwierdzając nieważność uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania ( art. 152 p.p.s.a.) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, albowiem wykonanie aktu prawnego w istocie polega na nabyciu przez niego mocy obowiązującej. Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z dnia 7 lutego 2006 r. Nr 44 poz. 1246 i weszła w życie. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. su.