II SA/Gl 351/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 19 grudnia 2018 r. nr III/27/2018 w przedmiocie wysokości opłat związanych w usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem oraz powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Jaworznie, działając na podstawie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990) podjęła w dniu 19 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/27/2018 w sprawie wysokości opłat związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. skargę na powyższą uchwałę wniosła Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, zarzucając, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa w zakresie § 1, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdów, a także kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów bez przeprowadzenia analizy realnych kosztów związanych ze wskazaną procedurą i w oderwaniu od ich rzeczywistej wysokości. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w zakresie § 1 i § 2 ust. 1. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreśliła, że przyjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, regulując prawa i obowiązki osób zamieszkałych na terenie miasta Jaworzna, a tym samym podlega ocenie w świetle art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Ustalenie w jej treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Odwołując się do podstawy, którą stanowi regulacja art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podniosła, że ustawodawca określił ustaloną w nim daninę jako opłatę. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opłata różni się od podatku tym, że pobierana jest w związku z konkretnymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych. Przyjmuje się, że jest ona należnością za zindywidualizowane świadczenie. Poziom ekwiwalentności opłaty względem wartości udzielonego świadczenia może być różny, tj. pokrywać go w całości albo tylko w części, ale nie może przekraczać jego wartości, gdyż wtedy staje się podatkiem. Uwzględniając powyższe skarżąca podniosła, iż wysokość daniny publicznej określonej przez Radę Miejską w Jaworznie na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie może być oderwana od rzeczywistych kosztów czynności, za które jest ona pobierana. Tylko wówczas, gdy będzie odzwierciedlała faktyczne koszty procedury usunięcia pojazdów, pozostanie desygnatem nazwy "opłata". Ukształtowanie jej w sposób dowolny i nie pozostający w związku przyczynowym z faktycznymi kosztami, zmienia tę daninę w podatek. Stąd też trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z nadesłanego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Jaworznie pisma z dnia 13 marca 2019 r. wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie została przeprowadzona jakakolwiek analiza rzeczywistych kosztów związanych z usunięciem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, opłaty za usunięcie pojazdu oraz koszty związane z odstąpieniem od usunięcia nie mają charakteru rynkowego i ustalone zostały w sposób sztuczny przez Radę Miejską w Jaworznie, co stanowić może nieuprawnione źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego. Zasadnym jest więc skierowanie skargi celem stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż wyeliminowanie z uchwały regulacji zawartej w § 1 spowoduje utratę jej integralności. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina Jaworzno wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniosła, że podczas procedowania zaskarżonego aktu w kwestii ustalania wysokości opłat za usunięcie pojazdów organ działał w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że uchwałę wydał kompetentny organ na podstawie art. 130a ust. 6 wymienionej ustawy, zgodnie z którym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu. Gmina podkreśliła, że regulacja art. 130a ust. 6 ustawy nie zawiera zobowiązania organu ustalającego wysokość opłat do przeprowadzania jakiejkolwiek analizy kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem usuniętych pojazdów. Ustawodawca nie nakazuje organowi administracji publicznej odniesienia tych kosztów do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ administracji publicznej związanych z usunięciem i przechowywaniem usuniętych z drogi pojazdów, nie wymaga też aby koszty te były odpowiednikiem cen za podobne usługi pobierane przez podmioty komercyjne świadczące usługi w tym zakresie na terenie powiatu. Odwołując się do treści art. 130a ust. 6 ustawy podkreślono, że stawki opłat kształtowane winny być z uwzględnieniem dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, i to zostało uwzględnione w przedmiotowej uchwale. Organ poniósł, iż nie zachodzi wskazana przez skarżącego sytuacja uzyskania nieuprawnionego dochodu jednostki samorządu terytorialnego z tytułu pobierania przedmiotowych opłat. Z oceny organu wynika, iż przeciętny roczny koszt jest wyższy od wpływów z tytułu realizacji wymienionego zadania przy uwzględnieniu wnoszonych opłat. Stąd w ocenie organu skarga Prokuratora jest niezasadna. Gmina podniosła, że zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w demokratycznym państwie prawa organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina stwierdziła, że w odniesieniu do zasady legalizmu uchylenie kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie na podstawie podniesionych przez prokuratora zarzutów oraz domniemaniu kompetencji organów w zakresie przeprowadzania analizy kosztów związanych z przedmiotowymi opłatami, opartych wyłącznie na orzecznictwie sądów powszechnych, w swej istocie prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu. Orzecznictwo sądowe nie zostało bowiem wymienione przez ustawodawcę w katalogu zamkniętym źródeł prawa i nie może stanowić podstawy prawnej podjęcia działania ze strony organ. W świetle powyższego zarzuty nie są zasadne a skarga powinna być oddala. W trakcie rozprawy przeprowadzonej przez Sąd w dniu 13 września 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając, iż głównym argumentem przemawiającym za nieważnością tej uchwały jest stwierdzenie przewodniczącego Rady Miejskiej w Jaworznie, iż nie przeprowadzono kalkulacji i analizy kosztów. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi potrzymał dotychczasową argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, którego podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94). Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990). Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Wskazać należy, że stosownie do przywołanego powyżej art. 130a ust. 6 ustawy, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. W art. 130a ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za umieszczenie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy. Maksymalne stawki określone w ust. 6a, obowiązujące w roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie na następny rok w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych. Na nowy rok kalendarzowy właściwy minister ogłasza w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim maksymalne stawki tych opłat, w tym przypadku na rok 2019 r. stawki ogłoszono obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. (MP. Z 2018 r., poz. 802). Ustawodawca w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym określił przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując stosowną uchwałę na podstawie tego przepisu. Jak wynika z powyższego upoważnienia ustawowego, rada powiatu uzyskała relatywnie szerokie uprawnienia prawotwórcze, przy czym nie ma w tym zakresie pełnej swobody, pozostając związana dwoma zasadniczymi dyrektywami odnoszącymi się do ustalania wysokości opłat i kosztów: po pierwsze – wysokość opłat jak i wysokość kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; po drugie - wysokość opłat jak i wysokość kosztów powinna być wyliczona z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeśli chodzi o pierwszą z tych dyrektyw, to ma ona charakter "sprawnościowy". Wynika z niej, że wysokość ustalonych opłat i kosztów powinna być taka, aby powiat mógł w sposób sprawny zadania określone w 130a ust. 1 i ust. 2 wykonywać, np. bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni wolne od pracy. W przypadku drugiej dyrektywy sytuacja jest inna, bowiem w kwestii określenia wysokości opłat i kosztów odsyła ona do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jest to uzasadnione z punktu widzenia istoty opłaty administracyjnej, która powinna odpowiadać ponoszonym kosztom, a nie służyć celom komercyjnym. Jak wskazano zasadnie w skardze wobec dowolnie i w sposób nie pozostający w związku przyczynowym z faktycznymi kosztami ustalenia tej opłaty, zmienia się tę daninę w podatek. Skoro zaś opłata tym różni się od podatku tym, że pobierana jest w związku z konkretnymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i jest ona należnością za zindywidualizowane świadczenie, to jej wysokość określona w uchwale powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym i to nie takim, które są w praktyce stosowane na obszarze całego kraju czy województwa, czy też nawet na obszarze innego powiatu. Mają to być koszty rzeczywiste, stosowane na obszarze tego konkretnego powiatu, którego organ podejmuje uchwałę. Nie można zatem podzielić twierdzenia skargi, że nie jest wymagane aby koszty te były odpowiednikiem cen za podobne usługi pobierane przez podmioty komercyjne świadczące usługi w tym zakresie na terenie powiatu. W judykaturze podnosi się konsekwentnie, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14). Nie budzi wątpliwości, że kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Jaworznie w piśmie z dnia 13 marca 2019 r., dołączonym do skargi Prokuratora, przyznał, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały nie została przeprowadzona jakakolwiek analiza rzeczywistych kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i jego przechowywaniem. Nie wykazano więc tym samym, że wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokość stawek kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, została określona na podstawie (z uwzględnieniem) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zauważyć też przyjdzie, że ustalone stawki opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i dobę przechowywania na parkingu są maksymalnymi stawkami określonymi obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów. Ich przyjęcie wyjaśniono w uzasadnieniu do przedłożonego projektu tej uchwały. stwierdzając, że "ustalenie maksymalnych stawek opłat związanych z transportem i parkowaniem pojazdów usuwanych z drogi pozwoli na zwiększenie dochodów własnych gminy". Działanie takie sprzeczne jest z założeniami przedmiotowej regulacji. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.