II SA/Gl 351/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. M. na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty określonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę. E. M. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 14 lutego 2024 r. na czynność organu administracji dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. odmowy wypłaty przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we G. (dalej - PGW) na rzecz Skarżącego na podstawie art. 21 ust. 11 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm. – dalej specustawa) zaliczki w wysokości kwoty określonej w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 15 grudnia 2023 r. nr [...] ustalającej na rzecz E. M. odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości - działki nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...]. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 11 specustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty zaliczki w wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody pomimo tego, iż złożył od niej odwołanie. Wobec tego zarzutu pełnomocnik Skarżącego wniósł: – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie bezskuteczności czynności PGW polegającej na odmowie wypłaty na rzecz Skarżącego zaliczki w wysokości kwoty określonej w decyzji z dnia 15 grudnia 2023 r. nr [...]; – na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. o uznanie obowiązku PGW wypłaty na rzecz Skarżącego w oparciu o art. 21 ust. 11 specustawy zaliczki w wysokości kwoty określonej w decyzji Wojewody Śląskiego; – zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda Śląski wskazaną decyzją ustalił na rzecz Wnioskodawcy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Od rozstrzygnięcia tego odwołanie złożyło zarówno PGW (w dniu 29 grudnia 2023 r.), jak również Skarżący (w dniu 9 stycznia 2024 r.). W tej sytuacji – jak zaznaczył pełnomocnik – Skarżący pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. zwrócił się do PGW o wypłatę odszkodowania, powołując się na art. 21 ust. 11 specustawy. W odpowiedzi na nie, PGW pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. odmówił spełnienia żądania, argumentując to faktem zaskarżenia wspomnianej decyzji Wojewody. Dodatkowo przywołał orzeczenia sądów administracyjnych mających potwierdzać prawidłowość wyrażonego w piśmie stanowiska. Nie zgadzając się z tym poglądem, pełnomocnik Skarżącego we wniosku z dnia 31 stycznia 2024 r. ponowił żądanie wypłaty odszkodowania. Z kolei PGW w piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. podtrzymało swoje stanowisko. Ustosunkowując się do poglądu zaprezentowanego przez PGW pełnomocnik Skarżącego w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że wskazywane przez ten organ wyroki sądów administracyjnych dotyczą odmiennego stanu faktycznego, gdzie odwołania od decyzji określających wysokość odszkodowania wnosił inwestor. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak zauważył pełnomocnik - odwołania złożyły obie strony postępowania. W dalszej kolejności podkreślił, że art. 21 ust. 11 specustawy nie uzależnia wypłaty kwot wynikających z decyzji od sytuacji, gdy odwołanie składa tylko właściciel nieruchomości wywłaszczonych, ale warunkuje taką możliwość tym, że ma on takie odwołanie złożyć. Zdaniem pełnomocnika, bez znaczenia jest natomiast to, czy Inwestor (w tym przypadku PGW) również takie odwołanie złożył, czy też nie W odpowiedzi na skargę z dnia 15 marca 2024 r. PGW wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w związku ze złożeniem odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego, w sprawie nie miała miejsca bezczynność organu, ani też przewlekłość prowadzonego postępowania. Stwierdzono ponadto, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania art. 21 ust. 11 specustawy, gdyż PGW wniosło odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego. PGW podkreśliło, że prawidłowość tego stanowiska znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie, m.in.: wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 585/18, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 588/18 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 242/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie koncentruje na wykładni art. 21 ust. 11 specustawy, zgodnie z którym stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Pomiędzy stronami brak jest zgody co do tego, czy Skarżący może domagać się wypłaty odszkodowania na podstawie wspomnianego przepisu w sytuacji, gdy decyzja ustalająca wysokość owego odszkodowania została zaskarżona zarówno przez niego, jak i PGW. Bezsporna pozostaje kwestia samej zasadności wypłaty Wnioskodawcy odszkodowania. Przed przystąpieniem do rozważań zaznaczenia wymaga, że skarga nie dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest natomiast czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 20 ust. 8 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 21 specustawy. Oznacza to, że specustawa ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 334 z późn. zm.). Tryb ustalania wysokości oraz wypłacenia odszkodowania reguluje zatem specustawa, jednakże w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosować należy odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc do meritum dostrzec należy, że art. 21 ust. 11 specustawy skierowany jest wyłącznie do podmiotu, który został pozbawiony własności nieruchomości, w związku z czym zostało ustalone odszkodowanie. W projekcie specustawy (nr druku 3131 – Sejm RP VI kadencji – www.sejm.gov.pl) nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji precyzującej zamysł wprowadzenia tego rodzaju regulacji. Wydaje się jednak, że przepis ten ma umożliwić podmiotowi wywłaszczonemu jak najszybsze uzyskanie rekompensaty za uszczerbek w jego majątku. Podkreślić przy tym należy, że wypłata odszkodowania w przypadku opisanym w art. 21 ust. 11 specustawy możliwa jest tylko wtedy, gdy ze stosowny wnioskiem wystąpi strona uprawniona do jego otrzymania. Interpretowane uregulowanie jest wyjątkiem od ogólnej zasady wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, że wykonalne są wyłącznie decyzje ostateczne. W art. 16 § 1 k.p.a. wyjaśniono, że przymiot ostateczności posiadają decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako, że art. 21 ust. 11 specustawy jest odstępstwem od reguły, to nie może go poddawać wykładani rozszerzającej. W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 585/18 (Lex nr 2590624) możliwość wypłaty kwoty odszkodowania wynikającej z nieostatecznej decyzji jedynie stronie, która wniosła odwołanie powiązano z art. 139 k.p.a. i wyrażonym w nim zakazem reformationis in peius. Otóż w myśl tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że w świetle art. 21 ust. 11 specustawy wypłacana jest bezsporna wysokość odszkodowania, tj. wysokość wynikająca z decyzji odszkodowawczej, która kolejną decyzją wydaną w sprawie nie może być obniżona. W kontrolowanej sprawie z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zgodził się zarówno Skarżący, jak i PGW. Każdy z nich wniósł odrębne odwołanie do organu II instancji. W takiej sytuacji nie można mówić o "bezspornej kwocie odszkodowania", gdyż każda ze stron kwestionuje jej wysokość. Ponadto w takim przypadku, tj. gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach, zakaz reformationis in peius nie powstaje, gdyż uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) – (zob. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1326/19, Lex nr 3052179; z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1813/17, Lex nr 2737055; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 139). O ile z samej treści art. 21 ust. 11 specustawy nie wynika bezpośredni zakaz wypłaty odszkodowania w przypadku, gdy odwołanie od niej wniosła osoba wywłaszczona, jak i inwestor, to inna wykładnia – w świetle dotychczasowych uwag -byłaby nieracjonalna i pozbawiona podstaw. Wynika to z faktu, że skoro nie można określić zakresu bezspornego odszkodowania, to jego wypłata jest niedopuszczalna. Podkreślić w tym miejscu należy, że oddalenie w czasie wypłaty odszkodowania nie wpływa na pogorszenie sytuacji osoby uprawnionej do jego otrzymania. Ustawodawca bowiem zabezpieczył interes takiej osoby poprzez art. 21 ust. 12 specustawy. Stanowi on, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 specustawy, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał bezzasadność skargi, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).