II SA/Gl 352/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 25 października 2023 r. nr 446/LVII/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 13 litera b w całości oraz § 4 ust. 1 pkt 13 litera c w zakresie słów "szklarni lub oranżerii". Pismem z dnia 5 maja 2025 r. Wojewoda Śląski Wojewody złożył skargę na uchwałę Nr 446/LVII/2023 Rady Gminy Mykanów z dnia 25 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Cykarzew Północny przy ul. Częstochowskiej w gminie Mykanów - opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 8 listopada 2023 r. poz. 8124. Podniósł zarzut naruszenia przy uchwaleniu tego aktu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.- dalej "u.p.z.p."), § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) oraz § 6, § 25 i § 137 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W swej skardze Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części § 4 ust. 1 pkt 13 lit. b oraz w § 4 ust. 1 pkt 13 lit. c w zakresie słów "szklarni lub oranżerii" oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu swej skargi organ nadzoru podkreślił, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), nakazujący sporządzenie planu miejscowego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. Świadczy o tym data uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmująca dwa wydzielone obszary, która została podjęta przez Radę Gminy Mykanów 21 października 2022 r. W tym przypadku zastosowanie ma również art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej, który wskazuje, że przepisy art. 2 pkt 28-35 (dotyczące definicji nadanych zmianą ustawy), art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. la oraz art. 17 pkt 6, stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Wójt Gminy Mykanów, pismami nr GKZ.6721.1.2023 wystąpił w lipcu 2023 r. o wymagane przepisem prawa opinie i uzgodnienia, zatem przed wejściem w życie zmiany ustawy. Jak podkreślił organ nadzoru dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje w planie miejscowym określić obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z kolei sposób formułowania ustaleń części tekstowej projektu planu miejscowego oraz ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. podyktowany jest przez § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała legalnej definicji powierzchni biologicznie czynnej (dopiero wersja ustawy po zmianach z dnia 7 lipca 2023 r. definiuje pojęcie powierzchni biologicznie czynnej oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej odpowiednio w art. 2 pkt 28 i pkt 29 u.p.z.p.). Natomiast nie oznacza to, że legalnej definicji powierzchni biologicznie czynnej, przed wprowadzeniem zmiany ustawy, nie było. A mianowicie rozporządzenie - warunki techniczne wskazuje, czym jest teren biologicznie czynny. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia warunki techniczne terenem biologicznie czynnym jest teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Nie ulega wątpliwości, że ww. pojęcia powierzchni biologicznie czynnej i terenu biologicznie czynnego są tożsame. Na powyższe wskazuje uregulowanie § 39 rozporządzenia. Ten obliguje do spełnienia warunku, w którym na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę (...) co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołana, legalna definicja powierzchni (terenu) biologicznie czynnej pozwala sformułować tezę, że za powierzchnię biologicznie czynną należy uznać teren zapewniający naturalną wegetację roślin a także 50% powierzchni tzw. zielonych dachów o powyższych walorach, przy założeniu, że teren o omawianych właściwościach zajmuje powierzchnię co najmniej 10 m2. Za powierzchnię biologicznie czynną należy również uznać wodę powierzchniową na tym terenie. Natomiast w przedmiotowej uchwale w § 4 ust. 1 pkt 13 zdefiniowano: powierzchnię biologicznie czynną, przez którą należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także: a) wodę powierzchniową na takim terenie, b) 80%) powierzchni zajętej przez tunele foliowee na takim terenie. c) 50% powierzchni: tarasów, stropodachów, szklarni lub oranżerii z taką nawierzchnią oraz innych terenów o nawierzchni zapewniającej naturalną wegetację roślin, o powierzchni minimum 10m2. Wobec powyższego. Rada Gminy Mykanów dokonała modyfikacji legalnej definicji wynikającej z rozporządzenia - warunków technicznych. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zaskarżona uchwała obejmuje dwa niewielkie obszary położone w granicy sołectwa Cykarzew Północny. Projekt planu był sporządzany z aktywnym udziałem lokalnej społeczności, zapisy projektu uchwały były konsultowane z właścicielami poszczególnych nieruchomości i uzyskały ich pełną akceptację. Do wprowadzonej w projekcie planu definicji pojęcia "powierzchnia biologicznie czynna", na etapie: sporządzania, uchwalania i sprawdzania zgodności z prawem, nikt nie wniósł jakichkolwiek uwag lub zapytań. Uchwała obowiązuje od dnia 22 listopada 2023 r. i również po tej dacie, żaden organ wydający na podstawie uchwały decyzje, ani nikt z właścicieli nieruchomości lub projektantów, nie zgłosił najmniejszych wątpliwości w zakresie zrozumienia lub stosowania do wprowadzonej w projekcie planu definicji pojęcia "powierzchnia biologicznie czynna". Zwrócono także uwagę, że opracowanie projektu planu zostało wszczęte i nie zakończone przed 24 września 2023 r. t.j. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). W związku z wystąpieniem o opinie i uzgodnienia projektu planu przed dniem 24 września 2023 r., w sporządzonym projekcie planu na mocy art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.: - nie mają zastosowania przepisy wprowadzone art. 2 pkt 28 i 29 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., t.j. do zaskarżonej uchwały nie stosuje się wprowadzonych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji pojęć: "powierzchnia biologicznie czynna", "udział powierzchni biologicznie czynnej" - co powoduje, że dla sporządzonego projektu planu brak było legalnej definicji pojęcia: "powierzchnia biologicznie czynna", w literalnym brzmieniu tego pojęcia, - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., tj. w sporządzonym projekcie planu obligatoryjnie należało ustalić minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - w uchwale dla wszystkich wydzielonych terenów wprowadzono ustalenia w tym zakresie. Wskazano wreszcie, że dla tego konkretnego planu istniała potrzeba wprowadzenia definicji pojęcia "powierzchnia biologicznie czynna" o brzmieniu zawartym w uchwale, a nie poprzez odesłanie zgodnie z §22 Zasad techniki prawodawczej do § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestią budzącą duże wątpliwości jest sposób obliczania powierzchni biologicznie czynnej w przypadku obiektów innych jak wymienione wprost w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym w jaki sposób należy traktować nawierzchnie zapewniające naturalną wegetację roślin w obiektach takich jak szklarnie i oranżerie, oraz w jaki sposób traktować powierzchnię zajętą przez tunele foliowe. Tereny gminy Mykanów to obszar, gdzie tradycyjnie powadzona jest produkcja ogrodnicza i kwestia sposobu interpretowania pojęcia "teren biologicznie czynny" zawartego w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych była przedmiotem wielu dyskusji, z jednej strony ze względu na konieczność zapewnienia retencji wód opadowych i roztopowych z terenów zajętych przez tunele foliowe a z drugiej strony na brak możliwości lokalizacji szklarni (oranżerii), ze względu na nie spełnienie warunku zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Na obszarze objętym uchwałą, położonym po wschodniej stronie ulicy Częstochowskiej, występują działki, na których prowadzona jest produkcja ogrodnicza i wprowadzona do uchwały definicja ma za zadanie usprawnić wykładnię i stosowanie prawa. W ocenie gminy skarżonej kwestionowane przez organ nadzoru ustalenia wprowadzone do definicji pojęcie "powierzchnia biologicznie czynna" nie stanowi zmiany przepisu zawartego w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, a jedynie precyzuje, jak należy traktować powierzchnię zapewniającą naturalna wegetację roślin, zajętą przez obiekt inne, jak wymienione w rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 – dalej "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 - dalej: "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w swej skardze zarzucił naruszenie, w trakcie uchwalania przedmiotowego planu art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p, § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) oraz § 6, § 25 i § 137 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Naruszenie to miało polegać na wprowadzeniu do zaskarżonej uchwały definicji "powierzchni biologicznie czynnej" w dodatku odmiennie niż definicja wywiedziona z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Bezsporne jest w sprawie, że w chwili uchwalenia zaskarżonego planu sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiowała spornego pojęcia. Wspomniane rozporządzenie definiuje pojęcie terenu biologicznie czynnego. Uznaje się, że jest on tożsamy z pojęciem powierzchni biologicznie czynnej, za którą należy uznać teren zapewniający naturalną wegetację roślin a także 50% powierzchni tzw. zielonych dachów o powyższych walorach, przy założeniu, że teren o omawianych właściwościach zajmuje powierzchnię co najmniej 10 m2. Za powierzchnię biologicznie czynną uznaje się również wodę powierzchniową. W zaskarżonym planie miejscowym powierzchnia biologicznie czynna została zaś zdefiniowana jako "teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także: a) wodę powierzchniową na takim terenie, b) 80% powierzchni zajętej przez tunele foliowe na takim terenie, c) 50% powierzchni: tarasów, stropodachów, szklarni lub oranżerii z taką nawierzchnią oraz innych terenów o nawierzchni zapewniającej naturalną wegetację roślin, o powierzchni minimum 10m2. Powyższe definicje są zbieżne ale nie identyczne. Zaskarżona uchwała rozszerza pojęcie powierzchni biologicznie czynnej o 80% powierzchni zajętej przez tunele foliowe na takim terenie oraz o szklarnie i oranżerie. Warto tu podkreślić, że nie chodzi o dachy szklarni lub oranżerii tylko całe te obiekty. Zabieg dokonany w zaskarżonej uchwale w ocenie składu orzekającego w sposób istotny narusza zasady sporządzania planów miejscowych i może powodować spore komplikacji przy stosowaniu powyższych przepisów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje pozwolenie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie projektanta obiektu budowlanego oraz organy wiąże rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. W przypadku braku spójności pomiędzy definicjami zawartymi w tych aktach wydanie pozwolenia na budowę może okazać się niemożliwe. Nie bez znaczenia jest również brak zdefiniowania w uchwale pojęcia "tunelu foliowego". Obiekt taki może mieć charakter całoroczny lub być wykorzystywany tylko czasowo – w okresie wiosenny. W pierwszym i drugim przypadku sposób oceny wpływu takiego obiektu na procesy wegetacyjne będzie zupełnie inny. Będzie również wpływać również na sposób naturalnego pochłaniania wód opadowych i roztopowych przez "powierzchnię zieloną" Konieczne jest wreszcie wskazanie, ze w chwili obecnej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje powierzchnię biologicznie czynną jako "teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2". Zatem definicja zawarta w zaskarżonej uchwale jest sprzeczna z tą zawartą w ustawie (art. 2 pkt 28 u.p.z.p.). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym z żądaniu skargi Wojewody Śląskiego. Podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Konsensus społeczny, czy też żądania lokalnej społeczności nie mogą prowadzić do podejmowania aktów naruszających prawo. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- Id: 334C270F-66CD-4163-AAAB-32F3EA8EEE86. Podpisany Strona 8