II SA/Gl 355/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. K. B. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia części jej nieruchomości – działka nr "1" pod drogę publiczną położoną w R. - ulica [...]. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania decyzją z dnia [...] r. [...] ([...]), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., Zastępca Prezydenta orzekł no odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz K. B. z nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "2", dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą [...]. W podstawie prawnej przywołał art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a w uzasadnieniu wskazał, iż zainteresowana K. B. zwróciła się z wnioskiem z dnia [...] r. o wypłatę przedmiotowego odszkodowania . Ulica [...] w dniu [...] r. stanowiła drogę lokalną miejską i była wymieniona w załączniku nr 2 do Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych. W dniu 31 [...] r. wykonywane było władztwo Miasta R. na przedmiotową nieruchomością, zajętą ulicą [...] polegające na faktycznym utrzymaniu w należytym stanie technicznym ulicy, poprzez remonty drogi, prowadzenie robót konserwacyjnych, porządkowych oraz odśnieżenie. Zgodnie z art. 73 ustawy ust. 4 wymienionej ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wygaśnięcie roszczenia powoduje, że organ orzekający w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązany jest orzec o bezzasadności żądania stron. czyli wydać merytoryczną decyzję odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania z zajętą pod drogę publiczną nieruchomość. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09. Organ dodał też, że zgodność z Konstytucją tego przepisu, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania przez wojewodę decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości pod drogę publiczną, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia K. B. złożyła odwołanie. Zwróciła się do Wojewody [...] z prośbą o wypłatę należnego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, zwracając uwagę na swoją trudną sytuację rodzinną. Podniosła, że sama utrzymuje piętrowy budynek, posada niewielką emeryturę, którą w znacznej części zmuszona jest przeznaczać na wykupienie niezbędnych leków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne unormowana została w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r, a po jego upływie roszczenie wygasa. Działania organów administracji – zgodnie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – muszą mieć swoje oparcie w przepisach prawa i dlatego wolno im dokonywać tylko tego, na co wyraźnie zezwalają obowiązujące normy powyższy przepis określa termin, w którym należało złożyć wniosek o odszkodowanie. Obowiązująca regulacja nie przewiduje możliwości przywrócenie tego terminu. Jest to termin zawity, a zatem jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia roszczenia. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego. Na podstawie przedłożonych akt organ odwoławczy stwierdził, iż strona złożyła w dniu [...] r. (data wpływu do organu), a zatem po upływie ustawowego terminu – dopiero w dniu 18 maja 2009 r., w związku z czym jej roszczenie o odszkodowanie wygasło. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania z kolei stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przywołał w tym miejscu wyroki Trybunału Konstytucyjnego potwierdzające zgodność przywołanego powyżej przepisu art. 73 ust. 4 z Konstytucją. Wskazał nadto, że organy administracyjne nie mają obowiązku indywidulanego powiadamiania obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, ani też ewentualnych uprawnionych o terminie składania wniosków o odszkodowanie. Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ stwierdził, że sytuacja materialna strony nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania, gdyż organ może dokonywać tylko tego, na co zezwala przepis prawa. Dodał nadto organ odwoławczy, iż na dzień wydanie niniejszej decyzji kwestia zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie została potwierdzona stosowną decyzją Wojewody [...] kiego, ani też Prezydent Miasta R. nie złożył wniosku w tym zakresie. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż brak tej decyzji stanowi przeszkodę w prowadzeniu postępowania o ustalenie odszkodowanie jedynie w sytuacji, gdy wniosek strony w tym przedmiocie złożony został w terminie określonym w art. 73 ustawy. W niniejszej sprawie nie zachodzi podobne sytuacja. W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. B. wniosła o ponowne pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] (winno być [...])[...] r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a "tym samym spowodowanie orzeczenia o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w R., oznaczoną jako działka nr "2", z tytułu zajęcia jej pod drogę publiczną" oraz o przyznanie zwrotu kosztów wpisu i zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik, powołując się na przytoczony przez organy administracji wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sygn. akt P 33/07, stwierdził, że decyzja orzekająca o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest sprzeczna z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonane na cle publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie organy administracji nie spełniły tej drugiej przesłanki. Wtórnym problemem jest sprzeczność z art. 32 Konstytucji, z uwagi na różnicowanie sytuacji prawnej osób znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. Uzależnienie ochrony prawa własności od dotrzymania terminu złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania nie może być traktowane jako prawna ochrona własności w rozumieniu art. 64 Konstytucji. W ocenie pełnomocnika skarżącej organy administracji naruszyły art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wymóg złożenia wniosku wprowadza ustawa z dnia 13 października 1998 r., natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami takiego wymogu nie stawia, a tym samym każdy, komu odebrano własność powinien otrzymać odszkodowanie. Organy administracji posiadają informacje, którym podmiotom odjęto własność i kto powinien otrzymać stosowne odszkodowanie. Nie przyznanie tego odszkodowania stanowi zatem naruszenia zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zapis ust. 2 pkt 4 art. 73 cytowanej ustawy należy uznać za niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przede wszystkim z art. 2 gwarantującym, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Dodał, że wywłaszczenie na podstawie art. 73 ustawy objęło właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości na przestrzeni kilkudziesięciu lat, a w takiej sytuacji ustawodawca powinien mieć na względzie ustanowienie skutecznego mechanizmu informacyjnego dla wszystkich podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dnia 11 października 2013 r. pełnomocnika skarżącej podtrzymał skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnieniem wskazanym w piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę, zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Taki zakres kontroli wynika zaś jednoznacznie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) regulujący tryb i zasady postępowania w przedmiocie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi. W ust. 4 cytowanego artykułu jednoznacznie wskazano, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, której własność przeszła z mocy prawa (ust. 1 cyt. artykułu tej ustawy) z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, można było złożyć w dokładnie wyznaczonym, okresie – tj. od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenia takie wygasły. W rozpatrywanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżąca taki wniosek złożyła dopiero w dniu 17 grudnia 2012 r. (pismem z dnia 11 grudnia 2012 r.)., a zatem długo po wyznaczonym w ustawie i wskazanym powyżej terminie. Oznacza to, że roszczenie skarżącej wygasło, a wniosek o wypłatę odszkodowania nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Można zastanawiać się, czy postępowanie przez organem pierwszej instancji nie powinno się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania, skoro stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie składu orzekającego nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też, w tych okolicznościach decyzję Prezydenta Miasta R. znajduje pełne uzasadnienie, tym bardziej, że w orzecznictwie prezentowane jest też odmienne stanowisko, w myśl którego upływ tego terminu obliguje organy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czyli powinny orzec o bezzasadności żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r. , sygn.. akt I OSK 1490/09). Wskazać w tym miejscu należy, że określony w wymienionym powyżej art. 73 ust. 4 ustawy termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zatem znaczenia dla niniejszej sprawy z jakich powodów skarżąca spóźniła się ze złożeniem wniosku w przewidzianym w przepisie ustawy terminie, a także czy uchybienie temu terminowi zostało przez skarżącą zawinione. Zgodzić się przyjdzie także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że podnoszone przez skarżącą w odwołaniu argumenty i postulaty nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mogły być wzięte pod uwagę. Wprawdzie art. 73 ust. 3 ustawy przewiduje wydanie przez wojewodę decyzji o przejściu własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na nowych właścicieli, jednak decyzja ta (która w analizowanej sprawie nie została jeszcze dotąd wydana) nie decyduje o przejściu prawa, lecz ma charakter potwierdzający zaistniały skutek i służy jako dokument umożliwiający ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Jak wskazał organ odwoławczy przejęcie nieruchomości nastąpiło z mocy samego prawa. Powstał jednak w tym miejscu powstał problem sprowadzający się do odpowiedzi na pytanie o to, czy ograniczenie w czasie możliwości złożenia przez byłych właścicieli wniosku o odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość i jednoczesne określenie daty wygaśnięcia tego roszczenia przy jednoczesnym braku określenia ustawowego terminu wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą prawa równości obywateli wobec tego prawa. W wyniku pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli konstytucyjności tego rozwiązania ustawowego i w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 ocenił je jako zgodne ze standardami konstytucyjnymi. Wyrok Trybunału, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Zasadnie wobec powyższego Wojewoda wyjaśnił stronie, że wniosek złożony po terminie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie nie podlegał rozpoznaniu. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności wyżej zaprezentowanej regulacji art. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z Konstytucją podnieść trzeba, że wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że przepis ten zgodny jest z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. W uzasadnieniu stwierdzono m.in. że w orzecznictwie konstytucyjnym wielokrotnie podkreślano, iż zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga zachowania proporcjonalności (wyrok z dnia 12 grudnia 2005 r. , sygn. akt K 32/04.). Pochodną tak generalnie ujętej zasady konstytucyjnej jest zasada dopuszczalnych konstytucyjnie przesłanek ingerencji w sferę praw i wolności, której treść określa art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przy ocenie, czy oznaczona ingerencja prawodawcy była zgodna z konstytucyjnym testem proporcjonalności, należy każdorazowo uwzględnić specyfikę poszczególnych praw i wolności. Trybunał podkreślił, że realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest w pełni aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. Odnosząc się z kolei do problematyki naruszenia istoty prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Podkreślić trzeba, ze wyroki Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zasadnie wobec powyższego przyznał, że wniosek złożony po terminie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Przyznać trzeba, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że wniosek skarżącej o odszkodowanie został złożony po dniu 31 grudnia 2005 r., a zatem w sytuacji, gdy roszczenie o odszkodowanie już wygasło. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.