II SA/Gl 357/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku "A" S.A. w C. z dnia [...] r. (według daty wpływu do Urzędu Miejskiego w C) Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz tych "A" warunki zabudowy dla realizacji na działce nr "!" w obrębie nr [...] w C. przy ul. [...], inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego na tej działce budynku biurowo-produkcyjnego o jedną kondygnację z przeznaczeniem na biura. W następstwie wniesienia od tej decyzji odwołań przez W. Za. i P. Z. decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Również druga decyzja o ustaleniu tych warunków tj. decyzja Burmistrza C. z dnia [...] r. została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, w następstwie rozpoznania odwołań tych samych osób, decyzją SKO w B. z dnia [...] r. Orzekając kolejny raz Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (znak: [...]) ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając rodzaj zabudowy jako "zabudowa produkcyjna". Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 2, art. 53 ust. 4 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W załączniku graficznym do tej decyzji zaznaczono na mapie w skali 1:1000 linie rozgraniczające teren inwestycji. W części tekstowej decyzji stwierdzono m. in., że bez zmiany pozostaje linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu. Wysokość budynku po nadbudowie ustalono na "ok. 15,0 m". W zakresie kierunków i wymagań ochrony środowiska i zdrowia ludzi zobowiązano inwestora w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji m. in. do oszczędnego korzystania z terenu. W zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich stwierdzono, że realizacja planowanej inwestycji nie może pozbawiać tych osób dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z wymienionych bliżej uprawnień ani powodować bliżej określonych "możliwości". Nadto nałożono na inwestora m. in. obowiązek urządzenia niezbędnej ilości miejsc postojowych dla użytkowników planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustalenie warunków poprzedziło dokonanie analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, które nie zostały projektowaną inwestycją naruszone. Stwierdził też, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym położona jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania i nie ma obowiązku jego sporządzenia. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren ten był przeznaczony na cele produkcyjne, gdyż był położony w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem [...] – [...]. W sprawie ma zatem zastosowanie treść art. 61 ust. 2 ustawy. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, posiada wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenie terenu i objęty był zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planów o jakich mowa w art. 67 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 decyzja została uzgodniona z Miejskim Zarządem Dróg, jako właściwym zarządcą drogi. Nie było wymagane jej uzgodnienie z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy) gdyż teren inwestycji ale został zaliczony do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Odwołania od tej decyzji wnieśli P. Z. i W. Z. W. Z. zarzuciła, że w decyzji nie określono charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji a niektóre parametry nie zostały ustalone precyzyjnie (geometria dachu i wysokość obiektu), nie określono precyzyjnie ilości wymaganych miejsc parkingowych oraz ich położenia. Jej zdaniem nie przeanalizowano nadto możliwości realizacji inwestycji jako położonej na terenie pośredniej strefy konserwatorskiej i na terenie zalewowym rzeki [...]. P. Z. w swoim odwołaniu również zarzucił, iż w decyzji nie określono precyzyjnie gabarytów i charakterystycznych cech inwestycji, w części tekstowej nie sprecyzowano parametrów linii zabudowy i nie uzasadniono przyjętego w tym względzie rozwiązania. Nadto zarzucił, że z naruszeniem ustawy Prawo ochrony środowiska w decyzji nie zawarto kompleksowych wskazań co do wymagań dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Po rozpatrzeniu tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się m. in. na art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części tj. pkt 2.1 dotyczącego wysokości budynku i nachylenia głównych połaci dachowych i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzieliło ustalenia organu niższej instancji i ich ocenę prawną co do tego, że co do planowanej inwestycji spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, co przesądza o dopuszczalności wydania dla tej inwestycji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się SKO stwierdziło, że z uwagi na charakter i przedmiot objętej odwołaniem decyzji inny jest, niż w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, zakres badania i unormowań gdy chodzi o wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony interesów osób trzecich. Kwestie te są w tym postępowaniu regulowane jedynie w takim zakresie, w jakim nie są objęte przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych. Nie jest dopuszczalne przekształcenie tego postępowania w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Z tego też względu uregulowanie tych kwestii przez Burmistrza C. SKO uznało za wystarczające. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że teren inwestycji nie jest obszarem objętym ochroną konserwatorską jak również nie znajduje się na obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią. W świetle aktualnego brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy decyzja nie wymagała zatem uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, gdyż dla jej realizacji nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne i teren inwestycji nie został ujęty na mapach zagrożenia powodziowego o jakich mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Stwierdziło też SKO, że skoro decyzja o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej to wystarczające jest naniesienie linii zabudowy jedynie na jej części graficznej. Zdaniem organu odwoławczego dokładne ustalenie miejsc postojowych dla obsługi projektowanej inwestycji i ich lokalizacja nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. Dla zrealizowania wymogu konkretnego oznaczenia parametrów planowanej inwestycji SKO uchyliło w części decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie ustaliło konkretną wysokość objętego nadbudową budynku oraz nachylenie jego głównych połaci dachowych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w B. P. Z. wniósł o jej uchylenie i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza C. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy i w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) przez niedostateczne określenie wymogów planowanej inwestycji, gdy chodzi o linie zabudowy oraz z naruszeniem "art. 54 pkt 1b" ustawy w zw. z art. 75 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez zaniechanie określenia obowiązku inwestora uwzględnienia ochrony środowiska w obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. W uzasadnieniu skargi, odnośnie sformułowanych w niej zarzutów, powtórzył skarżący w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w jego odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie powtarzając w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa a tylko w tym zakresie podlegała ona kontroli sądowej zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 61 ust. 1 ustawy, przy czym określony w ust. 1 pkt 1 tego artykułu wymóg określany w literaturze jako zasada dobrego sąsiedztwa, nie ma zastosowania do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wynika to wprost z treści art. 61 ust. 2 ustawy, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Podstawa ta nie była przez skarżącego kwestionowana i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy również zdaniem Sądu zasługuje na akceptację. Należało bowiem przyjąć, że nadbudowa budynku o jedno piętro z przeznaczeniem na biura ma na celu utrzymanie funkcjonowania istniejących na tym terenie "A" jako zakładów produkcyjnych – przemysłowych. Przedmiotowe pomieszczenia biurowe będą bowiem wykorzystywane na potrzeby tych "A" jako zakładów produkcyjnych (dowody przeciwne w tym przedmiocie nie były zgłaszane). W świetle obowiązującej dla terenu inwestycji treści ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. z dnia [...] r. (przytoczonej w decyzji organu pierwszej instancji) produkcyjne przeznaczenie tego terenu nie może budzić wątpliwości. Na temat ten wypowiedział się już tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 376/07. W tym też przypadku nie prowadzi się analizy funkcji oraz cech zabudowy na działkach sąsiednich w formie części graficznej i tekstowej, zgodnie z wymogami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W takim też przypadku decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera załącznika w postaci wyników analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zawierającej część tekstową i graficzną. Nadto w związku z treścią zaskarżonej decyzji, jako decyzji reformatoryjnej, należy z urzędu stwierdzić, że pod względem formalnym odpowiada ona zdaniem Sądu treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z przepisu tego nie wynika bowiem aby przy wydawaniu takiej decyzji istniał obowiązek wypowiadania się przez organ odwoławczy co do pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji kwestionowanej odwołaniem, przez zamieszczenie wyrzeczenia o utrzymaniu tej pozostałej części decyzji w mocy, z którą to praktyką mamy powszechnie do czynienia. Odmienne w tym względzie stanowisko, jakkolwiek uzasadnione względami celowościowymi i przeważającą praktyką nie znajduje zdaniem Sądu dostatecznego oparcia w treści w.w przepisu. Z tych też względów Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do zakwestionowania z urzędu zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Należy wobec tego podzielić pogląd (tak Andrzej Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 802), że w takim przypadku "sytuacja prawna strony określona jest decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy". W odniesieniu do poszczególnych przedstawionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że zdaniem Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zakres decyzji o warunkach zabudowy wynika z treści art. 54 w zw. z art. 64 ustawy, a nie jak to zdaje się wynikać ze skargi również z art. 52 pkt 2 ustawy. Nadto należy podnieść, że zarówno treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy (w odniesieniu do wymogów określonych w art. 52 ust. 2 ustawy) jak i treść decyzji ustalającej te warunki musi korespondować z objętym postępowaniem zamierzeniem inwestycyjnym, gdy chodzi o jego zakres, rodzaj i charakter. Oznacza to, że dokumenty te w zależności od charakteru tego zamierzenia, mogą mieć w pewnych granicach różną treść. W przypadku wymogu określenia linii zabudowy różnica ta jest oczywista gdy chodzi o nadbudowę istniejącego budynku oraz budowę budynku którego lokalizacja ma zostać dopiero ustalona. Nadbudowa oznacza bowiem, że w wyniku realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie zmieni się istniejąca linia zabudowy (nie zmieni się bowiem w ogóle usytuowanie obiektu). W konsekwencji wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego wystarczające jest w tym względzie stwierdzenie w części tekstowej (opisowej) decyzji, że linia zabudowy "pozostaje bez zmiany". Taka treść precyzuje bowiem w jednoznaczny i wystarczający sposób linię zabudowy wyznaczoną przecież przez istniejący już budynek, który jedynie ma zostać nadbudowany. Skoro jednocześnie podlegający nadbudowie na cele biurowe obiekt został uwidoczniony na stosownej mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, to wymóg określenia w niej linii zabudowy został zdaniem Sądu w dostateczny sposób spełniony i sformułowany zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Zaakcentowany wyżej charakter i rodzaj inwestycji ma też zdaniem Sądu zasadniczy wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy w jej części określającej wymagania (warunki) ochrony środowiska i zdrowia ludzi (art. 54 pkt 2b w zw. z art. 64 ustawy), których braki zarzuca skarżący. Bliższego i szerszego określenia wymagań w tym zakresie, również w odniesieniu do treści art. 75 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, na który to przepis powołano się w skardze, wymagają zatem zdaniem Sądu jedynie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja z uwagi na swój charakter, przedmiot i zakres może wiązać się w wyraźny sposób z wykorzystaniem i przekształceniem elementów przyrodniczych, co w rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu nie zachodzi. Możliwość takiego konkretnego wpływu i wykorzystania nie została w sprawie w żaden sposób nawet zasygnalizowana. Również skarżący żadnych konkretnych w tym przedmiocie twierdzeń nie zgłosił (pomijając już ich udowodnienie). Gdy nadto weźmie się pod uwagę (akcentowany również przez SKO) charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (w odróżnieniu od decyzji o pozwoleniu na budowę), nie mającej co do zasady charakteru konstytutywnego a bardziej charakter informacyjny, to warunki sformułowane w tym przedmiocie w pkt 2.2a decyzji organu pierwszej instancji należy uznać również zdaniem Sądu za wystarczające. Należy mieć bowiem również na względzie, jak to wynika w jednoznaczny sposób z treści art. 75 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, że szczegółowe określenie obowiązków w zakresie ochrony środowiska w obszarze prowadzenia prac, a w szczególności w zakresie ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (co podnosi się w skardze) następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę a nie w decyzji o warunkach zabudowy, czego domaga się skarżący. Z powyższych względów i biorąc pod uwagę, że Sąd również z urzędu nie stwierdził naruszenia zaskarżoną decyzją obowiązujących przepisów, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).