II SA/Gl 357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. N.-G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2012 roku D. O. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr 1 w B. przy ul. [...]. Podał parametry przyszłego budynku mieszkalnego, istniejące i projektowane uzbrojenie działki, którą posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1. Rozstrzygnięcie organ uzasadnił spełnieniem wszystkich warunków przewidzianych art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 12 czerwca 2012 roku, poz. 647), co wykazała sporządzona analiza stanu faktycznego i prawnego. Określił organ, że załącznikami decyzji są: mapa zasadnicza o skali 1:500 z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji, wyniki analizy zagospodarowania – część pisemna i część graficzna w skali 1:1000 oraz wskazał na podstawę prawną decyzji – art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. N. – G. i Z. G. (właściciele bezpośrednio przyległej działki niezabudowanej nr 2 i działki zabudowanej – MN – nr 3) wnosząc o jej uchylenie. Twierdzili, że teren objęty decyzją organu I instancji nie posiada dostępu do drogi publicznej (dostęp jest możliwy jedynie przez nielegalny most na potoku [...]), nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku, bowiem po tej samej stronie potoku [...] co wnioskowany teren brak jest zabudowy, a także wadliwe został wyznaczony obszar analizowany zarówno co do jego zasięgu jak i faktu, że teren wnioskowany do ustalenia warunków nie znajduje się w centrum wyznaczonego obszaru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku oraz zapisy dla działki nr 1 w projekcie miejscowego planu (prace nad planem prowadzone na podstawie uchwały Rady Miejskiej z [...] roku, co wynika z pisma Biura Rozwoju Miasta z dnia 12 czerwca 2012 roku), który przeznacza ją pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku dla wydania żądanej decyzji. W szczególności jedna z działek sąsiednich, oznaczona nr 3, ma dostęp do tej samej drogi publicznej i jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu ustalenia tych wymagań organ I instancji sporządził analizę funkcji i cech zabudowy, a obszar analizowany został określony zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku Nr 164, poz. 1588). W niniejszej sprawie promień obszaru analizowanego wynosi 140 m, a front działki 38 m, z tym, że szczegółowa analiza została ograniczona do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co wnioskowana działka – ul. [...] i drogi wewnętrznej (dostęp do ul. [...]). Organ stwierdził, że wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiada prawu i uwzględnia konkretną działkę. Działka posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez drogę wewnętrzną, a kwestia legalności istniejącego mostu (przepustu nad potokiem [...]) nie stanowi przedmiotu sprawy. Organ odwoławczy wskazał również na uzyskanie wszelkich uzgodnień przewidzianych art. 53 ust. 4 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. N. – G. i Z. G. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi w istocie powtórzyli zarzuty odwołania oraz podnieśli, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu przewiduje ochronę potoku ([...]) na całej długości jego biegu, ze szczególnym uwzględnieniem zakazu zabudowy kubaturowej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i między innymi wskazał na powołane już pismo Biura Rozwoju Miasta B. z dnia 12 czerwca 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku po ustaleniu przez organy spełnienia kryteriów "dobrego sąsiedztwa" o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Sąd orzekający podziela w tym zakresie stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji z jednym zastrzeżeniem, a mianowicie zabudowa na działce nr 4 znajduje się poza obszarem analizowanym, co wyklucza tę zabudowę z analizy cech zabudowy. Zdaniem Sądu bowiem analizą cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu może być objęta jedynie zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym. Uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie skoro w obszarze analizowanym przez organy, co zostało zaakceptowane przez Sąd, znajdują się zabudowane działki nr 3 i 5, przy czym pierwsza z tych działek dostępna jest z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) co działka objęta wnioskiem – nr 1. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego (co ma miejsce w niniejszej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, iż w przypadku ustalenia przez organ I instancji, że któryś z warunków art. 61 ust. 1 nie został spełniony, nie istnieje możliwość ustalenia pozytywnego żądanych warunków. Jednakże w sytuacji, gdy warunki te zostały spełnione organ jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja z art. 61 ust. 1 ustawy nie jest bowiem decyzją uznaniową, ale decyzją związaną w tym sensie, że ustalenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy obliguje organ do wydania decyzji ustalającej warunki. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której można jednoznacznie stwierdzić czy zostały spełnione warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W niniejszej sprawie organ orzekający w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej (nr 6) obszar analizowany o promieniu około 140 m, co stanowi 3-krotną szerokość frontu działki inwestora – 38 m i w tym obszarze przeprowadził badanie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Uznał – jak podano na wstępie – że zostały one spełnione. W sprawie kwestionowane jest samo wyznaczenie obszaru analizowanego z uwagi na jego promień oraz fakt, że teren objęty wnioskiem nie znajduje się w centrum tego obszaru, ustalenie że teren objęty wnioskiem, jak i działka podobna nr 3 posiadają dostęp do drogi publicznej, jak i istnienie działki podobnej z uwagi na brak zabudowy po tej samej stronie potoku ([...]) co wnioskowany teren. Jeżeli chodzi o wyznaczenie obszaru analizowanego to stosownie do § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej iż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia). Z powyższego przepisu wynika jedynie minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki wnioskodawcy. Przepis ten nie określa maksymalnej odległości granic obszaru analizowanego, ani samego sposobu jego wykreślenia (okręg, od wnioskowanej zabudowy prostokąt, od granic działki objętej wnioskiem). W tej materii w orzecznictwie sądowym pojawiają się różne stanowiska. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest ustalenie granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Wyznaczając obszar analizowany organ winien mieć na uwadze zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem potrzeb zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wynika, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego. Określenie "wokół" użyte w § 3 oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym (jak w niniejszej sprawie). Należy podkreślić jeszcze raz, że granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie aby to co przez prawo nie jest zabronione było możliwe do realizacji. Mając na uwadze zasadę z art. 8 kpa w kontekście ustalania obszaru analizowanego należy stwierdzić, że w orzecznictwie, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), wskazuje się, że trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (wyrok NSA z 16 marca 2011 roku, II OSK 496/10). Wobec faktu, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany, według organu I instancji (a wcześniej opinii urbanistycznej) jest w pełni reprezentowany dla przedmiotowego terenu, zarzuty skarżących dotyczące błędnego wyznaczenia tego obszaru należy uznać za nieuzasadnione. Działka inwestora nr 1, jak i działka zabudowana skarżących nr 3 znajdują się w obszarze analizowanym. Obie te działki mają dostęp do drogi publicznej ul. [...]. W szczególności działka nr 1 ma dostęp do tej drogi przez drogę wewnętrzną na działce nr 7, której współwłaścicielem jest wnioskodawca. Być może, że most (przepust nad potokiem [...]) nie jest legalny, jednakże legalność mostu nie stanowi przedmiotu sprawy o ustalenie warunków zabudowy. W takiej sprawie organ ustala jedynie dostęp do drogi publicznej, który może być dostępem bezpośrednim lub pośrednim np. droga wewnętrzna (art. 2 pkt 14 ustawy). Wyrok w sprawie II SA/Gd 98/12 został wydany w innej sprawie niż w obecnie rozpoznawanej, nie posiada mocy wiążącej w tej konkretnej sprawie. Dodatkowo skład orzekający stwierdza, że zawarty w nim pogląd, iż przy ocenie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem wydają się dotyczyć zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, to jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy a nie obiektów usytuowanych na drodze stanowiącej dostęp do drogi publicznej. Skoro zatem zarzuty skargi są nieuzasadnione a decyzja w pozostałym zakresie odpowiada art. 61 ust. 1-5, a także art. 54 i 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy skarga podlegała oddaleniu. Rozbieżności dotyczące opracowywanego dla terenu na którym znajduje się działka inwestora projektu planu dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia bowiem projekt planu nie stanowi jeszcze prawa. Okoliczność podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma znacznie jedynie w kontekście art. 62 ustawy, jednakże zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy. Dodatkowo Sąd pragnie wyjaśnić skarżącym, że art. 61 ust. 1 ustawy nie miał na celu uniemożliwienia zabudowy objętej wnioskiem inwestora, stanowiąc w istocie hamulec dla budownictwa, przepis ten miał służyć przeciwdziałaniu rozproszenia zabudowy. Należy także podkreślić, że Konstytucja gwarantuje osobie władającej działką na podstawie tytułu prawnego uprawniającego do budowy prawo zabudowy działki, a w związku z tym organy powinny dokonywać interpretacji na korzyść obywatela i jego uprawnień właścicielskich. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw