II SA/Gl 357/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku prowadzonego z wniosku E. F. postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i stwierdzeniu nieprawidłowości decyzją nr [...] z dnia [...]r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w K. wykonanie określonych prac w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w K. w tym m.in. usunięcie zagniecenia alufolu lub wymianę alufolu w przewodzie kominowym oraz przełączenie automatu gazowo-kąpielowego w mieszkaniu nr 9, udrożnienie przewodu kominowego czy przełączenie lub odsłonięcie lub zamurowanie kratki wentylacyjnej mieszkaniach nr 3 i nr 12. W maju 2012 r. Wspólnota zawiadomiła o wykonanych obowiązkach. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. E. F. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z informacją, iż w jej mieszkaniu ponownie pojawił się tlenek węgla, co musi świadczyć o nieprawidłowym działaniu systemu kominowo - wentylacyjnego. Wskazała na zainstalowanie nowego ogrzewania w mieszkaniu nr 3 i mieszkaniu nr 9. Przedstawiła swoje wątpliwości w zakresie prawidłowego działania wentylacji łazienkowej i kominów wentylacyjnych. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nieprawidłowego funkcjonowania wentylacji grawitacyjnej i spalinowej w budynku przy ulicy [...] w K., a w dniu 10 maja 2013 r.(po wcześniejszym powiadomieniu) przeprowadził oględziny lokalu nr 6, należącego do wnioskującej, ustalając, iż nie stwierdzono nieprawidłowości w tym lokalu oraz w lokalu nr 3, a stężenie tlenku węgla jest w normie. Do akt sprawy dołączono protokół nr 47/12 z okresowej kontroli przewodów kominowych z października 2012 r., w którym potwierdzono, że przewody kominowe wentylacyjne i spalinowe są drożne na całej długości od urządzeń grzewczo-kominowych i nadają się do dalszego użytkowania. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie nieprawidłowego funkcjonowania wentylacji grawitacyjnej i spalinowej w budynku przy ulicy [...] w K.. W krótkim uzasadnieniu organ stwierdził, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe bowiem protokołem nr [...] potwierdzono na całej długości drożność przewodów kominowych wentylacyjnych i spalinowych, stwierdzając jednocześnie, iż nadają się one do dalszego użytkowania. Decyzja ta została zaskarżona w drodze odwołania przez E. F., która nie zgadzając się z umorzeniem postępowania w kolejnych pismach z dnia 17 lipca, 9 i 16 sierpnia, 30 września oraz 17 i 23 grudnia 2013 r. zwróciła uwagę na nieprawidłowości, a także wniosła o przedłużenie terminu rozpatrzenia odwołania, z uwagi na "czas potrzebny do załatwienia ekspertyzy". Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w świetle podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot procesu. a umorzenie postępowania jest instytucją wyjątkową. Następuje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe. W niniejszym postępowaniu przedmiotem postępowania jest stan techniczny przewodów kominowych w budynku przy ulicy [...] w K. Z akt sprawy wynika, że przewody te są w odpowiednim stanie technicznym i nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gdyż są drożne, szczelne i nadają się do dalszego użytkowania. Potwierdzone to zostało odpowiednim protokołem sporządzonym przez mistrzów kominiarskich. Nie było zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ stwierdził, iż są one subiektywne, bezzasadne i nie poparte dowodami, gdyż nie przedstawiono żadnej kontropinii osoby uprawnionej w stosunku do znajdującej się w aktach sprawy opinii mistrzów kominiarskich. Organ odwoławczy dodał też, że nie mógł wyrażać zgody na dalsze przedłużenie postępowania odwoławczego dla umożliwienia przedłożenia przez odwołującą opinii lub ekspertyzy, gdyż pomimo pozytywnego rozpatrzenia pierwszych wniosków w tym zakresie opinia taka nie została dotąd przygotowana i przedłożona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. F. wniosła o wnikliwe rozpatrzenia sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że pomimo prowadzonego już postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie doprowadził do prawidłowego działania wentylacji i kominów spalinowych, czego skutkiem były wielokrotne zatrucia tlenkiem węgla. Wskazała na działania w jej ocenie niedopuszczalne, na które organy nie zwróciły żadnej uwagi. Dokładnie opisane zarzuty zostały poparte dowodami w postaci wypisów ze szpitala, rozstrzygnięciami Prokuratury Rejonowej K. w K. oraz licznymi pismami. Skarga uzupełniona została przez skarżącą dodatkowymi pismami z dnia 2 kwietnia 2914 r. oraz z dnia 28 czerwca 2014 r., w których podtrzymała zarzuty skargi oraz dodała, że powtarzającą się emisja tlenku węgla w jej mieszkaniu w latach 2007 do 2014 r. spowodowana była źle przeprowadzonym remontem, nieformalnym wprowadzeniem ogrzewania gazem w budynku. Dołączone zostało także pismo Wydziału Inżynierii Środowiska i Energetyki Politechniki [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za bezzasadne, wskazując, iż subiektywna argumentacja skarżącej dotycząca stanu technicznego przedmiotowych przewodów kominowych nie stanowi dowodu, który mógłby skutecznie podważyć opinię osoby posiadającej stosowne uprawnienia kominiarskie. Podkreślił też, że skarżąca do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie przedstawiła żadnej kontropinii. Na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał jej osobistą skargę, akcentując, iż obowiązkiem organu jest ustalenie stanu technicznego kwestionowanej wentylacji, a tym samym bezpodstawne było żądanie kontropinii od skarżącej, zwłaszcza, że nie miała ona możliwości udostępnienia poszczególnych lokali mieszkalnych. Dodał, że skarżąca złożyła taką opinię, tyle, że już po wydaniu decyzji przez organ. Podkreślił, że wynikające z obecnego stanu instalacji nawiewnej niebezpieczeństwo dla życia i zdrowi ludzi winno mobilizować organ do wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a to przemawia za uchyleniem tak zaskarżonej jak i pierwszoinstancyjnej decyzji. Nadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż w jej mieszkaniu nigdy nie odbyły się żadne dokładne oględziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 8, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, trzeba przyznać, że jest to władcze, jednostronne oświadczeniem woli organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji (w formie decyzji administracyjnej). W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r. , sygn. akt II SA/428/01). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe gdy sprawa indywidulana nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze w decyzji administracyjnej lub postanowienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzającą postępowanie w sprawie nieprawidłowego funkcjonowania wentylacji grawitacyjnej i spalinowej w budynku przy ulicy [...] w K. Zauważyć przyjdzie, że sprawa została wszczęta w wyniku wniosku E. F., która wraz z rodziną kilkukrotnie została przypadkowo zatruta tlenkiem węgla. Pojawił się on w jej mieszkaniu w związku z nieprawidłowo działającą wentylacją. W tym zakresie prowadzone było już postępowanie, które zakończyło się ostateczną decyzją nakładającą na zarządcę budynku – Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] w K. – konkretne obowiązki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak jednak wskazują akta sprawy, pomimo wykonania nałożonych tą decyzję obowiązków, w ocenie skarżącej nie doprowadziło to do zgodności z obowiązującymi przepisami, czego dowodem był kolejny – niniejszy wniosek E. F. o sprawdzenie działania wentylacji grawitacyjnej i spalinowej w budynku, w którym zamieszkuje. Wprawdzie organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w zgłoszonym zakresie pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r., ale następnie bez przeprowadzenia dogłębnego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Stanowisko organu, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, nie może być uznane za prawidłowe. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a właściwie jego braku, należy uznać je przynajmniej za przedwczesne. Trzeba podzielić twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej, iż postępowanie dotyczy kwestii istotnych dla życia i zdrowia mieszkańców, a to dodatkowo powinno mobilizować organy do wyczerpującego, wszechstronnego i jednoznacznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Tymczasem organ pierwszej instancji po wszczęciu postępowania w zasadzie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie w dniu 10 maja 2013 r. przeprowadzono oględziny lokalu mieszkalnego nr 6 przy ulicy [...] w K. należącego do skarżącej, ale protokół ten: po pierwsze nie ustala aktualnego stanu faktycznego wentylacji w tym mieszkaniu, a jedynie potwierdza fakt stwierdzenia prawidłowości w lokalu nr 3 przez dwie niezależne ekipy kominiarskie (nie precyzując nawet, kiedy to stwierdzenia miało miejsce), a po drugie – pomimo stwierdzenia "przewężenia przedświtu wentylacyjnego kuchennego w mieszkaniu skarżącej" – nie odniesiono się do tego stwierdzenia i nie dokonano w tym zakresie sprawdzenia. Do całego zgormadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego dołączono jedynie –protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych nr 47/12 z października 2012 r. stwierdzający drożność przewodów wentylacyjnych i spalinowych na całej długości od urządzeń grzewczo-kominowych oraz potwierdzający możliwość ich dalszego użytkowania. Dodano jeszcze, że przewody kominowe czyszczone są terminowo. Tylko na tej podstawie organ pierwszej instancji uznał ze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Także organ odwoławczy uznał, iż powyższe ustalenia są wystarczające do zakończenia prowadzonego postępowania jego umorzeniem z powodu bezprzedmiotowości. Podnieść jednak trzeba, że kontrolowane postępowanie dotyczyło stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych. Podkreślić też trzeba, że odpowiedni stan techniczny tych przewodów to nie tylko ich drożność, ale także ich wydolność czyli odpowiednie parametry dla danego lokalu, a także zgodność ich wykonania z obowiązującymi przepisami. Pod tym kątem jednak organy nie przeprowadziły żadnego postępowania, a zgodzić się przyjdzie z pełnomocnikiem strony skarżącej, że to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia niezbędnego i wyczerpującego postępowania w celu prawidłowego ustalenia stanu technicznego przedmiotowej wentylacji. Stąd też niezrozumiałe jest wymaganie od strony skarżącej przedstawienia kontropinii, gdyż w tym zakresie o taką opinię wystąpić winien organ. Jak wynika ze złożonej skargi, skarżąca już po wydaniu niniejszych decyzji, zwróciła się do specjalistów o opinię w tym zakresie i w dniu 10 kwietnia 2014 r. uzyskała odpowiedź Kierownika Katedry Ogrzewnictwa, Wentylacji i Techniki Odpylania Politechniki [...] w G., z której wynika, ze opisany stan budynku i wskazanych instalacji wentylacji i odprowadzania spalin rażąco naruszają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie oraz w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. W opinii tej dodano też, że nieprawidłowości w działaniu wentylacji i odprowadzania spalin można będzie analizować dopiero po przywrócenia stanu budynku do warunków technicznych zgodnych z przepisami. W świetle powyższego w ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie przez orzekające w sprawie organy materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjdzie bowiem zauważyć, iż przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do wyjaśnienia wskazywanych przez stronę skarżącą wątpliwości, stąd umorzenie postępowania należy uznać przynajmniej za przedwczesne. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły wymaganego postępowania wyjaśniającego dla jednoznacznej oceny zasadności zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów. W zestawieniu zaś z dołączoną do akt opinią Wydziału Inżynierii Środowiska i Energetyki Politechniki [...] oraz przy uwzględnieniu faktu, iż strona kilkukrotnie ulegała zatruciu tlenkiem węgla, czyli wyjaśnienie to jest bardzo istotne dla prawidłowej ochrony życia i zdrowia skarżącej oraz innych mieszkańców budynku przy ulicy [...] w K., takie działanie organów nie może być zaakceptowane. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy organ nadzoru na podstawie wszechstronnej, dogłębnej i wyczerpującej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego (zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) jednoznacznie stwierdzi prawidłowy stan techniczny przedmiotowego budynku oraz prawidłowość funkcjonowania instalacji przewodów kominowych oraz wentylacyjnych będzie mógł uznać postępowanie za bezprzedmiotowe i je umorzyć. W przypadku z kolei stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości powinien zobowiązać zarządcę budynku do doprowadzenie budynku oraz jego instalacji do stanu zgodnego z prawem. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale także i przede wszystkim dokładnej jego analizy i porównania, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem rozpatrując ponownie sprawę organy powinny dokładnie przeanalizować sprawę, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości i rozpatrując sprawę nie tylko pod kątem drożności wymienionych przewodów, ale także ich wymaganej wydajności czy zgodności wykonania z obowiązującymi przepisami wykonawczymi i dopiero w wyniku takiego ustalenia jednoznacznie ocenić ewentualne potrzeby przeprowadzenia robot w celu doprowadzenia do prawidłowego i wydajnego funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych. W miarę potrzeby, to na organie spoczywać będzie obowiązek wystąpienia o sporządzenie specjalistycznej opinii w wymaganym zakresie funkcjonowania kwestionowanych przewodów wentylacyjnych . Mając przy tym na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, rozpatrując ponownie sprawę organy powinny zwrócić uwagę na jednakowe potraktowanie wszystkich stron prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.