II SA/Gl 358/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr.sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2. zasadza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...] wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości zabudowanej położonej w R. przy ulicy R. Uchwałę tę doręczono organowi nadzoru w dniu [...], a w dniu [...] zostało wszczęte postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wynika, iż Wojewoda [...] przyjął, iż obrady Rady Miejskiej prowadziła osoba, która nie jest radnym, albowiem mandat Przewodniczącego Rady wygasł z mocy prawa w dniu [...], a okoliczność tę stwierdził organ nadzoru zarządzeniem zastępczym z dnia [...]. Z tych przyczyn uznano, iż odbyta w dniu [...] sesja była nieformalnym zebraniem radnych, stąd "nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała". Rozważając kwestie wykonalności zarządzenia zastępczego Wojewoda [...] podniósł, iż gdyby nawet przyjąć, że nie podlega ono wykonaniu z powodu wniesienia skargi, to i tak doszło do naruszenia art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż sesja została zwołana przez osobę nieuprawnioną – wiceprzewodniczącego Rady. Podniesiono także, iż uchwała objęta postępowaniem nadzorczym nie została podpisana przez osobę uprawnioną (podpisał ją radny, którego mandat wygasł z mocy prawa). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] jako sprzecznej z art.19 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) zawierając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wszystkie argumenty, które zaprezentował w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Rada Miasta R. po podjęciu uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wniosła skargę do sądu administracyjnego, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżąca zarzuciła, iż nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, jakim jest zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art.98a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stad też stosownie do treści art.98 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie staje się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Oznacza to, że przewodniczący rady gminy, co do którego wydano zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, może skutecznie zwoływać sesje rady gminy i jej przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie. Zdaniem organu przepis art.98 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też w niniejszej sprawie nie może być w ogóle stosowany. Wśród argumentów przemawiających za tym poglądem organ, którego działanie zaskarżono wskazał na konsekwencje wydania wyroku oddalającego skargę gminy na zarządzenie zastępcze, które do tego czasu nie zostałoby wykonane. Zdaniem organu, o tym że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia świadczy również treść art.191 Ordynacji wyborczej, a także uregulowania zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz.U. Nr 37, poz.350). W konkluzji organ nadzoru podał jeszcze i to, że nawet gdyby zarządzenie zastępcze nie podlegało wykonaniu, to sesja została zwołana przez osobę nieuprawnioną – wiceprzewodniczącego rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała przynieść zamierzony skutek, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem prawa materialnego. Dla oceny merytorycznej zasadności skargi istotna jest kwestia skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 98 a ust. 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 98 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Przepis art. 98 ust. 5 tejże ustawy przewiduje zaś, iż rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. W konsekwencji, zarządzenie nie wywołuje skutku w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności, co powoduje możliwość zwoływania przez przewodniczącego rady sesji rady gminy oraz im przewodniczeniu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko to należy w pełni podzielić. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] sygn. akt [...] (nie publ.), ustawodawca nie ograniczył odpowiedniego stosowania art. 98 ustawy o samorządzie gminnym tylko do niektórych postanowień z art. 98 a, co należy uznać za zrozumiałe, jeżeli zważy się, że zarządzenie zastępcze, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze, jest instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. Oznacza to zaś, że rozstrzygnięcia nadzorcze i zarządzenia zastępcze stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero w sytuacjach określonych w art. 98 ust. 5. Zatem w razie wniesienia skargi do Sądu, zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów administracyjnych z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast odmiennej argumentacji Wojewody zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę co do skutków prawnych zarządzenia zastępczego, analogicznych jak w przypadku uchwały rady gminy. Zarządzenie zastępcze nie zastępuje bowiem wprost uchwały organu samorządu terytorialnego, lecz jest instrumentem nadzoru, do którego nie mają zastosowania terminy i skutki wejścia w życie uchwały. Jeżeli zaś wykładnia gramatyczna przepisów art. 98 i art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawia wątpliwości co do treści tych norm prawnych, nie ma podstaw do stosowania reguł wykładni celowościowej, czy systemowej zewnętrznej. Zdaniem Sądu, zauważyć jednak przyjdzie, iż właśnie treść art. 191 Ordynacji wyborczej przemawia za brakiem podstaw do zróżnicowania skutków wygaśnięcia mandatu radnego. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku wdrożenia procedury obsadzania wakujących mandatów na podstawie rozp. MSWiA z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym ( Dz. U. nr 37, poz. 350 ). Wszak obowiązek Wojewody przekazania w terminie 7 dni od dnia wydania dotyczy zarówno rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zarządzenia zastępczego, co świadczy o zrównaniu skutków obydwu instrumentów. Tymczasem nie budzi wątpliwości fakt, iż ustawodawca nadał walor prawomocności, co oznacza wykonalność, dopiero rozstrzygnięciu nadzorczemu odpowiadającego wymogom art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś cyt. rozp. również nie łączy procedury z uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie mógł też odnieść skutku podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z powodu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R. Wymogi rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje przepis art. 91 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru w zaskarżonym akcie nie zawarł ustaleń faktycznych i prawnych, wskazujących na naruszenie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy poprzez zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną. Dokonując kontroli zgodności aktu nadzoru z prawem sąd administracyjny nie jest zobowiązany do czynienia ustaleń faktycznych i rozważać kwestie, które nie legły u podstaw tego aktu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 397/00 (ONSA 2001/3/117) i z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt SA/Kr 541/01 (OSS 2002/1/18), to organ nadzoru winien wykazać przesłanki nieważności uchwały organom gminy. Niezależnie od tego uznać przyjdzie, iż wobec braku prawnego obowiązku, pisemnego wyznaczenia Wiceprzewodniczącego Rady Gminy do zwołania sesji, nie sposób ferować zarzutu wykonania tych czynności przez osobę nieuprawnioną. W każdym jednak wypadku, uchybienia w tym zakresie miałyby charakter nieistotnego naruszenia prawa, które nie stanowi podstawy wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskutek błędnego przyjęcia, iż obrady sesji w dniu [...] prowadziła osoba niebędąca radnym i taka osoba podpisała uchwałę nr [...], jako że w tej dacie zarządzenie zastępcze nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie miało waloru prawomocności, a co za tym idzie, nie podlegało wykonaniu. W tym stanie rzeczy zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z uwagi na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, Sąd w wyroku uwzględniającym skargę nie zawarł orzeczenia w trybie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenia i koszty dojazdu pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego, rozstrzygnięto na jego wniosek, po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz §§ 2 ust. 1 i 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ), mając na uwadze jednorodzajowość spraw w granicach stawki minimalnej.