II SA/Gl 359/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skarg M. G., G. O. i K. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r. oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał właścicielom nieruchomości M. G., I. S., K. G., G. O., I. M. dokonać rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy [...] w S. w terminie sześciu tygodni. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Upomnieniem z dnia [...]r. doręczonym K. G., G. O. i M. G. w dniu [...]., I. M. w dniu [...]r. i I. S.( [...]r.) strony zostały wezwane do przystąpienia do wykonania robót rozbiórkowych nieużytkowanego budynku wielorodzinnego w S. przy ulicy [...], wynikających z wymienionej powyżej decyzji oraz pouczone o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...]r. wystawione zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. tytuły wykonawcze, a postanowieniem Nr [...] zadecydowano o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W podstawie tego postanowienia wymienione zostały art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4 w związku z art. 64a § 1, art. 119 § 1 i § 2, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Wysokość grzywny została ustalona przy zastosowaniu przepisu art. 121 § 5 ustawy na kwotę [...]zł. W wyniku złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że należy je uchylić z uwagi na wadliwość wystawionych tytułów wykonawczych. Nadto uznał je za przedwczesne wobec braku zastosowania tego środka w stosunku do wszystkich zobowiązanych, jako że nie wystawiono tytułu wykonawczego na piątą osobę zobowiązaną – czyli I. S. Ponownie po uchyleniu rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. wystawił tytuły wykonawcze opatrzone klauzulą o skierowaniu do egzekucji wraz z postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tytuły wykonawcze i wymienione postanowienie doręczone zostało pięciu zobowiązanym osobom, tj. M. G., K. G., G. O., I. M. i I.S. Przedmiotowa grzywna wyliczona w oparciu o przepis art. 121 § 5 cytowanej ustawy ustalona została na kwotę [...]zł. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli G. O., M. G. oraz K. G., zarzucając naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie grzywny przekraczającej wartość samego obowiązku, określającej jej wysokość w sposób nieprawidłowy bez określenia w jakiej części każda ze strona ma uiścić grzywnę, a nadto stosując ją w postępowaniu pomimo wcześniejszego zastosowania innego środka w postaci wykonania zastępczego. Dodali, że grzywna tak wysoko określona nie może być przez nich wykonana z uwagi na brak środków finansowych. Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż nie stwierdza naruszania przepisu art. 119 ustawy w zakresie nałożonej grzywy. Dodał, że nie można także zgodzić się z zarzutem zastosowania grzywny celem przymuszenia mino wcześniejszego zastosowania wykonania zastępczego, gdyż wykonanie to dotyczyło nie tyle rozbiórki, co zabezpieczenia dostępu do tego budynku w związku z bezpośrednim zagrożeniem życia osób postronnych. Wyjaśnił, że kwestia wysokości tej grzywny ustalana jest zgodnie z ustawą (art. 121 § 5) i nie ma w tym zakresie żadnej dowolności. Nie zgodził się także z zarzutem braku powiadomienia I. S. Odrębne, podobnie brzmiące, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli M. G., K. G. oraz G. O. W skargach zarzucili organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszystkich działań dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 10 Kodeksu poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w odniesieniu do I. S. , przez co uniemożliwiono jej wypowiedzieć się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz obrazę art. 48 Prawa budowlanego poprzez wydanie orzeczenia o nałożeniu grzywny wobec osób, które nie sprawowały zarządu budynkiem a także naruszenie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenia grzywny w wysokości przekraczającej wartość samego obowiązku, nadto źle wyliczonej z racji źle określonej wielkości zabudowy działki oraz nałożenia jej, pomimo wcześniejszego zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zgłaszane w postępowaniu administracyjnym. Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 maja 2009 r. skargi K. G. i G. O. zostały połączone ze skargą M. G. do wspólnego rozpoznania na mocy art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismami z dnia [...]r. skarżący zwrócili się do Sądu o zawieszenie postępowania w sprawie, wskazując, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 1009/08 uchylona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. dotycząca wyburzenia domu przy ulicy [...] w S. Dodali, że sprawa nie została zakończona wobec wniesienia przez organ skargi kasacyjnej, a rozstrzygnięcie w tej sprawie ma bezpośredni związek ze sprawą rozpatrywaną. Pismami z dnia [...]r. Sąd wezwał skarżących do zajęcia stanowiska w kwestii zbożnego wniosku o zawieszenie postępowania, informując, iż postanowieniem z dnia [...]r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed tym sądem wywołane skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2009 r. (Sygn. akt II SA/Gl 1008/08) pod rygorem przyjęcia w przypadku braku odpowiedzi, iż wniosku tego nie podtrzymują. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż dotknięte są one uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesione skargi musiały zostać uwzględnione, chociaż z przyczyn odmiennych niż podnoszone w skargach. Oba postanowienia wydane bowiem zostały, z mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Wypada w tym miejscu zauważyć, iż przewidziany w art. 119 cytowanej powyżej ustawy środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego (zobowiązanych) przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 7 § 2 wskazanej ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżących obowiązku powinno polegać na wykonaniu przez zobowiązanych M. G., I. S., K. G., G. O. oraz I. M. rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ulicy [...] w S. Powinność taka wynika bowiem z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S Nr [...] z dnia [...]r. Zgodnie z art. 26 § 1 cytowanej ustawy organ egzekucyjny prowadzi egzekucję administracyjną na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W tytule tym, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy wierzyciel wpisuje treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek ten jest wymagalny. Jak jednak wynika z przedłożonych akt sprawy przywołane i wskazane przez organ w tytułach wykonawczych z dnia [...]r. rozstrzygnięcie, stanowiące podstawę prawną obowiązku, nie jest ostateczne. Wprawdzie w dacie sporządzania wymienionych dokumentów organ mógł taki wyciągnąć wniosek, iż powoływana decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu, gdyż złożone od tej decyzji odwołanie M. G. zostało rozpatrzone i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał (decyzją z dnia [...]r.) w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Jednakże decyzja ta została zaskarżona do Sądu i w wyniku wniesionej skargi, wyrokiem z dnia [...]r. . (zatem już po dacie rozpatrzenia złożonego w sprawie zażalenia prze organ odwoławczy) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1009/08 uchylił tę decyzję, uwzględniając skargę M. G. Spowodowało to przekazanie sprawy do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ponownie rozpoznając odwołanie, powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnianiu wymienionego wyroku Sądu, czyli m.in. zobowiązany – winien ustalić spadkobierców zmarłej Z. G. (wskazanej wśród spadkobierców A. G. ). Wniesienie przez[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, było podnoszone, już po złożeniu niniejszej skargi, przez skarżących jako ewentualna podstawa do zawieszenia toczącego się postępowania, ale postanowieniem z dnia 2 września 2009 r. Sąd ten, wobec cofnięcia skargi przez organ, umorzył postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W konsekwencji więc, wprawdzie w obrocie prawnym, funkcjonuje decyzja przywołana w tytułach wykonawczych jako ich materialna podstawa, ale nie jest ona decyzją ostateczną, gdyż do rozpoznania zostało wniesione przez M. G. odwołanie. Ponowne postępowanie organu odwoławczego, może, w myśl wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zmienić krąg osób zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki wskazanego budynku. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 130 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, a dodać przy tym trzeba, iż decyzji organu pierwszej instancji podanej jako podstawa prawna prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie został w całości nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. W trybie natychmiastowym (w myśl przywołanego przepisu) zarządzono jedynie wykonanie określonych czynności w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a mianowicie zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych, zabezpieczenie terenu wokół budynku poprzez wygrodzenie w sposób trwały strefy niebezpiecznej oraz oznakowanie tablicami ostrzegawczymi i informującymi wraz z odcięciem od budynku mediów (wody, prądu, gazu i innych). Nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności nakazowi rozbiórki przedmiotowego budynku, co oznacza, że decyzja podana jako podstawa prawna obowiązku nie może być wykonana przed rozpatrzeniem złożonego od niej odwołania. Tym samym zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. muszą zostać uchylone, bowiem decyzja figurująca w tytule wykonawczym nie jest decyzją ostateczną, co sprawia, że w sprawie zaistniała podstawa wznowieniowa, a zaskarżone postanowienia należy potraktować jako przedwczesne i niedopuszczalne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogły być one uznane za uzasadnione. Wysokość nałożonej grzywny wynika z przytoczonego przez organ przepisu art. 121 § 5 ustawy i jak wskazano ma ona charakter przymuszający, czyli przewidziana grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego (zobowiązanych) przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu". Nie można także uznać zarzutu, iż jest to dodatkowy środek zastosowany w stosunku do zobowiązanych, obok zastosowanego już wykonania zastępczego. Zasadnie bowiem organ zauważył, że zastosowany wcześniej środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego dotyczył tylko zabezpieczenia dostępu do przedmiotowego budynku w związku z bezpośrednim zagrożeniem życia osób postronnych, a nie samego obowiązku rozbiórki tego obiektu. Nie do przyjęcia jest także zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż strony były informowane o kolejnych czynnościach i możliwości zapoznawania się z zebranymi w sprawie materiałami, celem zaprezentowania własnego stanowiska. Wypada natomiast uznać, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nakładając na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, powinien określić w jaki sposób powinna ona być uiszczona. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazło się wyjaśnienie, iż na współwłaścicieli grzywnę nakłada się solidarnie, co oznacza, że może być ona spłacona nawet przez jednego zobowiązanego, a rozliczenie nastąpi pomiędzy zobowiązanymi na podstawie przepisów prawa cywilnego, tym niemniej w samej sentencji postanowienia tego wskazania brakuje. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd nie orzekał na podstawie art. 210 powołanej powyżej ustawy, jako że strony nie zgłosiły wniosku o zwrot kosztów do zamknięcia rozprawy.