II SA/Gl 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. W zgłoszeniu z dnia 16 września 2010 r. A. S. poinformował Prezydenta Miasta B. o zamiarze przystąpienia od dnia 16 października 2010 r. do wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu konstrukcji linowej pod reklamę z siatki winylowej na budynku przy ul. [...] w B. Do zgłoszenia tego dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wynikającym ze stosownej umowy ) oraz finalizację graficzną miejsca projektowanej powierzchni pod reklamę. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw co do robót budowlanych objętych ww. zgłoszeniem. Jako podstawę decyzji wskazał art. 104 kpa i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym ) w zw. z § 14 a ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ( Dz. U. nr 74 poz. 836 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 16 sierpnia 1992 r. ). W uzasadnieniu decyzji powołano przepis § 14a ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu, na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. Planowana inwestycja polegająca na przysłonieniu całej elewacji budynku banerem reklamowym narusza ww. przepisy. Organ pierwszej instancji podkreślił również w uzasadnieniu, że inwestor nie przedstawił decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku i w świetle obowiązujących przepisów budynek nadal jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Powyższa decyzja została doręczona m.in. współwłaścicielowi budynku przy ul. [...] w B. A. M., który w odwołaniu od niej zarzucił, że przy jej podejmowaniu nie wzięto pod uwagę rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do ograniczenia jego prawa do swobodnego dysponowania własnością. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy użytkować m.in. zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciw wnosi się m.in. w przypadku gdy roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź inne przepisy. W konsekwencji przy ocenie dopuszczalności zgłoszonych robót miała w sprawie zastosowanie treść § 14 a ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2009 r., z których wynika zakaz instalowania urządzeń i nośników reklamowych ograniczających oświetlenie dzienne mieszkań. Stwierdził też organ odwoławczy, że zgodnie z § 14 a ust. 4 tego rozporządzenia ograniczenie to nie obowiązuje jedynie w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji budynku. W sprawie roboty budowlane mają zaś polegać na przysłonięciu całej elewacji budynku banerem reklamowym. Wynikające z przepisów ograniczenia mają na celu wyeliminowanie negatywnych dla użytkowników mieszkań skutków instalowania na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych m.in. nośników reklamowych przysłaniających okna mieszkań i ograniczających oświetlenie dzienne. Stwierdził też Wojewoda, że skoro odwołujący się nie przedłożył dowodu świadczącego o zmianie sposobu użytkowania budynku to zgodnie z obowiązującymi przepisami budynek ten jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] A. M. wniósł o jej uchylenie i "przeciwdziałanie przewlekłości postępowania". Zarzucił, że został pozbawiony prawa do swobodnego dysponowania własnością "poprzez zastosowanie podstawy prawnej nie odnoszącej się do stanu prawnego przedmiotowego budynku w sprawie i nieodpowiadające treści przedmiotowego zgłoszenia". Skutkuje to jego zdaniem dyskryminacją właścicieli i najemców wolnorynkowych oraz naruszeniem norm konstytucyjnych, stosowanych dyrektyw UE oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że objęty zgłoszeniem montaż reklamy z siatki winylowej, o wielkości ok. 12 m x 11 przysłoniłby okna 1, 2 i 3 piętra zachodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co ograniczałoby dostęp światła dziennego do mieszkań w tym budynku. Dla prawnego statusu budynku jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie ma przy tym znaczenia, że budynek ten jest obecnie niezamieszkały. Za niezasadne uznał też organ odwoławczy zarzuty skargi dotyczące pozbawienia właściciela prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, dyskryminacji właścicieli i najemców oraz naruszenia porządku prawnego. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2011 r. skarżący uzupełnił zarzuty podniesione w skardze akcentując naruszenie praw obywateli do wolnorynkowego wynajmu mieszkań oraz naruszenie zasady równości wobec prawa przez "instytucjonalne narzucanie zmiany sposobu użytkowania budynku". Wniósł, aby WSA wypowiedział się, lub też skierował pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, czy akt rangi podstawowej – rozporządzenie MSWiA jest zgodny z art. § 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art., 65 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, wniósł o wypowiedzenie się przez WSA na jakiej podstawie organy administracji podejmujące w tej sprawie decyzje, wbrew woli właścicieli, wymuszają na właścicielu nieruchomości zmianę sposobu użytkowania całego budynku jako warunku umożliwiającego instalację reklamy. Skarżący podniósł także, iż przedmiotowy budynek pochodzi z 1905 r., posiada zabytkowe elementy wyposażenia architektonicznego, wykorzystywane przez absolwentów uczelni przy pracach dyplomowych i magisterskich. Podlegał on zasiedleniu lokatorami na podstawie szczególnego trybu najmu i został przez najemców zdewastowany. Obecnie jest pustostanem wymagającym gruntownego remontu. Podkreślił, że organy administracji publicznej nie dysponują środkami budżetowymi na ratowanie zwłaszcza prywatnych obiektów zabytkowych, trudno także uzyskać na ten cel środki unijne. W tej sytuacji właściciel obiektu musi korzystać ze środków własnych i w związku z tym zdecydował się na wynajęcie ściany budynku pod reklamę. Na rozprawie sądowej w dniu 13 lipca skarżący podtrzymał zastrzeżenia co do konstytucyjności zastosowanych przez organy orzekające przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. Postulował wzięcie pod rozwagę czy ograniczanie w umieszczaniu reklam nie powoduje uszczuplenia dochodów publicznych oraz faktu, że ma obowiązek wyremontowania budynku a sporna reklama byłaby zawieszona na siatce ochraniającej budynek przy remontach i przed opadaniem tynku. Uczestnik postępowania A. S. ( zgłaszający objęte sprzeciwem roboty budowlane) wniósł o uwzględnienie skargi przychylając w całej rozciągłości do stanowiska skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli sądowej zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd przyjął przy tym, że skarżący jako współwłaściciel budynku na którym miały być wykonane objęte zgłoszeniem roboty budowlane, któremu nadto doręczono jako stronie decyzję o sprzeciwie, ma interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wniesienia skargi. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego należy zauważyć, iż prowadzenie robót o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 tego prawa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia ( art. 30 ust. 5 ). Sprzeciw, o jakim mowa wyżej jest wnoszony przez właściwy organ w sytuacji, kiedy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy ( art. 30 ust. 6 pkt 2 ). Przez pojęcie "inne przepisy", stanowiące podstawę sprzeciwu, należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych ( Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 384). W zakresie tego pojęcia mieszczą się niewątpliwie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych, wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ust. 1 § 14a tego rozporządzenia stanowi, iż budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku ( ust. 4 ). A contrario zatem, takie użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, które nie zapewnia nieograniczonego oświetlenia dziennego mieszkań, nie jest prawnie dopuszczalne. W ust. 2 i 3 § 14a przewidziano odstępstwa od tej zasady. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii ( ust. 2). Na takim budynku mogą być także instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania ( ust. 3). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ulicy [...] w B. jest budynkiem wielomieszkalnym. Co prawda, przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji budynku wielomieszkalnego, jednakowoż analiza postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) oraz art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego pozwala na ustalenie treści tego terminu. Zgodnie z § 3 pkt 9 przywołanego wyżej rozporządzenia, pod pojęciem mieszkania należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Budynek mieszkalny to budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny ( § 3 pkt 4). Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynek mieszkalny jednorodzinny jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wobec czego, budynek składający się z wielu mieszkań uznać trzeba za budynek mieszkalny wielorodzinny. Takiego charakteru objętego postępowaniem budynku skarżący nie kwestionował i w świetle okoliczności sprawy charakter ten nie budzi wątpliwości. W tym względnie przesądzające znaczenie ma konstrukcja budynku polegająca na wydzieleniu w nim stanowiących odrębną całość pomieszczeń służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a nie czy w danym czasie jest on zamieszkały w całości lub w części, względnie czy stanowi pustostan. Zmiana charakteru budynku stanowi zmianę jego użytkowania i może być dokonana w przewidzianym prawem trybie ( art. 71 Prawa budowlanego ). Do takiej zmiany w odniesieniu do budynku skarżącego nie doszło i dlatego też mają do niego w pełni zastosowanie przepisy o budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Wobec czego przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem narusza inne przepisy o jakich mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. znajduje uzasadnienie. Co za tym idzie, uzasadnienie znajduje wniesiony sprzeciw. Nie ulega bowiem wątpliwości ( skarżący również tego nie kwestionuje), że wykonanie objętych zgłoszeniem robót budowlanych i ekspozycja baneru spowoduje ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań na 1, 2 i 3 piętrze budynku. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie również gdy chodzi o sformułowane w niej zarzuty. Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa wspólnotowego oraz międzynarodowego, zresztą skarżący nie wskazał które przepisy tego prawa zostały naruszone. Niezrozumiały jest i nie został bliżej uzasadniony zarzut przewlekłości postępowania i związane z nim żądanie "przeciwdziałaniu" tej przewlekłości. Decyzje organów obu instancji zostały wydane z zachowaniem ustawowych terminów. Wbrew stanowisku skarżącego stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi prawnemu, określonemu we wskazanych wyżej przepisach prawa materialnego, w szczególności § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to wbrew twierdzeniom skarżącego odpowiada treści zgłoszenia. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, nie ma charakteru dyskryminującego dla podmiotów będących właścicielami oraz najemcami mieszkań. Częstokroć prawo, tak jak w tym przypadku, musi uwzględniać różnego rodzaju interesy podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji. Celem § 14a ust. 1 rozporządzenia MSWiA jest ochrona interesów lokatorów budynków mieszkalnych wielorodzinnych w kwestii dostępu do światła dziennego, który nie może podlegać ograniczeniom. Jest rzeczą oczywistą, że może kolidować to z interesem właściciela budynku, ale w uzasadnionych przypadkach interes ten musi ustąpić przed innymi interesami. Sąd akceptując taką tezę jednocześnie uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności przepisów przedmiotowego rozporządzenia. Przepisy te regulują niewątpliwie materię związaną z warunkami użytkowania budynków mieszkalnych. Zostały zatem wydane, wbrew stanowisku skarżącego, zgodnie z delegacją ustawową z art. 7 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu kwestionowane przez skarżącego zapisy przedmiotowego rozporządzenia nie naruszyły wymienionych w piśmie skarżącego z dnia 30 marca 2011 r. przepisów konstytucyjnych. Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie ich legalności. Wbrew stanowisku skarżącego przepisy warunków technicznych normują też kwestie związane z budową i użytkowaniem budynków mieszkalnych w zakresie dopływu do mieszkań świeżego powietrza ( zobacz m.in. § 15 pkt 4, § 19, § 22 – 24 przedmiotowego rozporządzenia). Należy także zauważyć, iż interes lokatorów ( właścicieli, najemców ) podlega ochronie publicznoprawnej, opartej o przepisy bezwzględnie obowiązujące, stąd wbrew sugestiom skarżącego ochrona ta nie może zostać wyłączona w drodze umowy zawartej między właścicielem a lokatorem. Z tej też racji konieczność uzyskania środków finansowych na remont budynku nie stanowi podstawy do odstąpienia od stosowania przepisów mających na celu ochronę interesów osób korzystających z lokali mieszkalnych. Wbrew stanowisku skarżącego brak jest zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia, że organy orzekające w sprawie wymuszały na skarżącym zmianę sposobu użytkowania budynku. Stwierdzały jedynie, że obecny sposób użytkowania budynku ( charakter budynku ) nie pozwala na prowadzenie robót objętych zgłoszeniem. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogła też mieć wpływu akcentowana przez skarżącego potrzeba zabezpieczenia budynku w czasie remontu, a to w sytuacji gdy remont nie jest realizowany oraz nie doszło do zgłoszenia tego rodzaju robót budowlanych ( względnie do uzyskania pozwolenia na taki remont), co przyznał skarżący na rozprawie sądowej. Należy też podnieść, że zawarte w niniejszym wyroku stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 86/11, dotyczącym takich samych robót budowlanych, których późniejszego zgłoszenia dokonał już sam skarżący ( a nie podmiot mający realizować reklamę ). Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. su.