II SA/Gl 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. J. K. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji transformatorowej wraz z włączeniem do sieci S/N w K. przy ul. [...] na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6. W decyzji tej określił kategorię obiektu budowlanego (XXVI) i zawarł pouczenia w tym w pkt 4 tego pouczenia, że w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Adresatem pozwolenia na budowę była "B" S.A. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wymierzył "A" S.A. w K. (jako następcy prawnemu "B") karę z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej oznaczonej stacji transformatorowej (kategoria XXVI) w wysokości 40.000 zł podając w tej decyzji sposób wyliczenia kary. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 50g ust. 1 i 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 kpa, a także załącznika do ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że roboty budowlane, których dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...] r. zostały zakończone [...] roku, do użytkowania obiektu przystąpiono zaś dnia [...] r. Inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy [...] roku, a więc użytkował obiekt bez zgłoszenia od 2009 roku do 2012 roku, co stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego i uzasadnia (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa (brak umożliwienia skarżącej przedstawienia własnego stanowiska w sprawie, brak informacji o wszczęciu postępowania, brak informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu). Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w świetle stanu faktycznego sprawy istniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji transformatorowej oraz art. 6b i 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz. U. nr 54, poz. 348 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca tylko w ściśle określonych przypadkach może wstrzymać dostarczenie energii elektrycznej oraz, że jest odpowiedzialna za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczenia energii elektrycznej. Nadto skarżąca wskazała, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. roku dokonano błędnej klasyfikacji stacji transformatorowej jako obiektu kategorii XXVI. W stosunku do stwierdzonej kategorii dokonano też odpowiedniego pouczenia o obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem skarżącej stacja transformatorowa powinna być zakwalifikowana jako obiekt kategorii XVIII i w stosunku do tej kategorii powinno być dokonane pouczenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. bowiem PINB nie podjął wszystkich czynności wyjaśniających w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, a w szczególności nie ustalił w sposób prawidłowy kategorii przedmiotowego obiektu. Nie przeprowadził również oględzin ani kontroli w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu, a tym samym jego odpowiedniej kategorii. Jednocześnie organ II instancji wykluczył naruszenie przepisów Prawa energetycznego wskazując, że przepisy Prawa budowlanego regulują proces budowlany a przepisy Prawa energetycznego z nim nie kolidują ani nie stanowią lex specialis w stosunku do tego prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, nie kwestionując zawartego w nim stwierdzenia o uchyleniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy, złożyła "A" S.A. Zaskarżenie dotyczyło uzasadnienia postanowienia z dnia [...] r. Temu uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na narzuceniu organowi I instancji treści rozstrzygnięcia w zakresie określenia wysokości kary pieniężnej tytułem użytkowania przez skarżącą przedmiotowej stacji transformatorowej – kategoria XXVI oraz art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia oceny wysokości kary pieniężnej, którą winien wymierzyć organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, a która to ocena pogarsza określoną postanowieniem organu I instancji sytuację prawną skarżącej. Powtórzono także zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a także zarzut naruszenia art. 6b i 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Gl 366/14 uchylił skarżone postanowienie, przy czym nastąpiło to z innych względów niż wskazanych w skardze. Skład orzekający nie zgodził się, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (tu postanowienie – art. 144 k.p.a.) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jest oczywiste, że stwierdzenie konieczności wyjaśnienia sprawy musi pozostawać w związku z istotą tej sprawy. Skład orzekający zakwestionował jednak ustalenia organu w zakresie ustaleń dotyczących zakwalifikowania stacji transformatorowej do odpowiedniej kategorii. To w ocenie Sądu wynika bezpośrednio z pozwolenia na budowę. Niezbędne jednak w sprawie było dokonanie oględzin spornego obiektu w celu ustalenia jego powierzchni. Sąd wskazał wreszcie, że zgodnie z art. 59g ust. 1 pkt 5 do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 roku, poz. 749 ze zm.) z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonym w ust. 1, przysługują Wojewodzie. Regulacja zawarta w powyższym przepisie została całkowicie pominięta w zaskarżonym postanowieniu, w związku z tym powstają wątpliwości czy organ odwoławczy nie nakazał prowadzenia Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi skład orzekający uznał, że skarżone postanowienie nie narusza przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku – Prawo energetyczne bowiem postanowienie to zostało wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane, które reguluje proces budowlany przewidujący dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Prawo energetyczne ani nie koliduje, ani nie stanowi lex specialis w stosunku do Prawa budowlanego. Wskazane przez skarżącą przepisy Prawa energetycznego dotyczą już użytkowanego obiektu, który dostarcza energię elektryczną. Ponownie rozpatrując zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin spornej stacji transformatorowej, co nastąpiło dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w mocy. W ocenie organu II instancji zaistniały w sprawie przesłanki przewidziane w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane zostały zakończone [...] roku, do użytkowania stacji transformatorowej przystąpiono zaś dnia [...] r. Inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy [...] roku, a więc użytkował obiekt bez zgłoszenia od 2009 roku do 2012 roku. Będąc związany wskazaniami tutejszego Sądu zawartymi w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Gl 366/14 organ II instancji przyjął do wyliczenia kary kategorię budowli taką, jaka wskazana w pozwoleniu na budowę, stosując przelicznik 1,0. Odniósł się również do możliwości zaistnienia w sprawie przesłanki przedawnienia kary. Uznał jednak, że w związku z tym, iż zgłoszenie zakończenia robót nastąpiło w 2012 r. nie można uznać, iż doszło do upływu jego terminu. Za jego początek należy uznać dzień, gdy organ dowiedział się o zakończeniu budowy. Zatem okres przedawnienia od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Co w sprawie miało miejsce [...] r. Skargę na te postanowienie złożyła "A" S.A. Domagając się uchylenia postanowienia [...]WINB oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi I instancji: - naruszenie art 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie postanowienia do "A" S.A. zamiast do podmiotu, który przystąpił do użytkowania obiektu, czyli "B" S.A., - naruszenie art. 105 k.p.a., gdyż ze względu na wykreślenie "B" S.A. z Krajowego Rejestru Sądowego postepowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, - naruszenie art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 21 § 1 oraz 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o przystąpieniu do eksploatacji obiektu dopiero w 2012 r. zatem trzyletni (bądź pięcioletni) okres przedawnienia, o którym mowa w art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa jeszcze nie upłynął. Odnosząc się do kwestii adresata postanowienia o nałożeniu kary stwierdził, iż "A" S.A. jest następcą prawnym "B" S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". W rozstrzyganej sprawie bezsporne są okoliczności związane z faktem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Tutejszy Sąd przesądził również kwestie kategoryzacji obiektu budowlanego oraz braku naruszenia przepisów ustawy Prawo energetyczne. Dlatego uzasadnione będzie odniesienie się jedynie do samych zarzutów skargi. Pierwsza sprawa dotyczy podmiotu ukaranego. "A" S.A. jest następcą prawnym "C" S.A. a ta ostatnia powstała w wyniku przekształcenia (w istocie – zmiany nazwy) "B" S.A. Okoliczność ta została bezspornie wykazana przez organ I instancji i nie była nigdy przez skarżącą kwestionowana. Zatem nieuzasadniony jest zarzut skierowania postanowienia o nałożeniu kary do następcy prawnego bezpośredniego inwestora, który nie wywiązał się z obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. "A" S.A., zgodnie z art. 494 Kodeksu Spółek Handlowych wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki "B" S.A. Skład orzekający akceptuje nadto przyjętą przez organ II instancji wykładnię przepisu art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 21 § 1 oraz 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. "A" zawiadomiła PINB w G. o zakończeniu budowy przedmiotowej stacji transformatorowej dnia [...] r. Postanowienie organu pierwszej instancji (obecnie utrzymane w mocy przez [...]WINB) nastąpiło [...] r. Zatem od dokonanego zgłoszenia upłynął niecały rok a w świetle art. 68 § 1 zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postępowania. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.