II SA/Gl 368/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia nieodpłatnych służebności na nieruchomości oddala skargę. Rada Gminy B. w dniu 18 grudnia 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 18 d ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "A" (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1160) zwanej dalej ustawą o komercjalizacji....., w sprawie ustanowienia nieodpłatnych służebności na nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerze ewidencyjnym [...]k.m. [...], obręb B.. Wymieniona uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miejską w B. o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że została w nim zawarta norma zakazująca domniemania kompetencji organu, w związku z czym wszystkie działania organów władzy publicznej muszą być oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Rada Miejska w B. regulacją zawartą w §1 przedmiotowej uchwały, dotyczącą nieodpłatnego ustanowienia służebności i użytkowania, wykroczyła poza delegację określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, jednocześnie naruszając kompetencje organu wykonawczego. Wskazany przepis zawiera w sobie delegację do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, bądź też wyrażenia zgody na dokonanie takich czynności, jednak nie daje radzie kompetencji do regulowania treści stosunku cywilnoprawnego. Następnie Wojewoda podkreślił, że normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek samorządu terytorialnego mają w większości charakter prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące. Artykuł 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( t.jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), stanowi, że nieruchomości Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi (takimi jak zastaw, użytkowanie, służebność, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka - art. 244 §1 Kodeksu cywilnego) na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego – na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Zawieranie wskazanych umów powinno zostać poprzedzone zgodą wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo zgodą odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Organ nadzoru podniósł także, że o zakazie ustanowienia nieodpłatnie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz przedsiębiorstwa realizującego cele publiczne, świadczy także zasada wyrażona w art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, która ogranicza swobodę decydowania przez gminę o sposobie wykorzystania jej mienia, nakazując w tym zakresie działania zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody, również powołany w uchwale przepis art. 18 d ust 2 pkt 2 ustawy o komercjalizacji... nie stanowił podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina B.. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie następujących przepisów: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż wyrażenie zgody na nieodpłatne obciążenie nieruchomości nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy; - art. 19d ust. 2 pkt 2 ustawy o komercjalizacji... poprzez uznanie, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy do ustanowienia nieodpłatnej służebności i nieodpłatnego użytkowania; - art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że stanowi on wyłączną podstawę do obciążania nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego poprzez ustanowienie na nich nieodpłatnych ograniczonych praw rzeczowych oraz przyjęcie, że nie jest możliwe ustanowienie nieodpłatnych ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz spółek prawa handlowego w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem lub akcjonariuszem większościowym; - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzecza z prawem, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Uwzględniając powyższe Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny istniejący w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że realizując zamiar nieodpłatnego zbycia na rzecz Gminy B. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a oddanej w użytkowanie wieczyste "A"., w dniu 7 sierpnia 2014 r. spisano protokół uzgodnień pomiędzy "A" i Gminą B.. Następnie Rada Miejska w B. uchwałą nr [...]z dnia [...]r. wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie wymienionej nieruchomości na rzecz Gminy B.. W protokole uzgodnień Gmina zobowiązała się do przeznaczenia wskazanej nieruchomości na cel związany z inwestycjami infrastrukturalnymi służącymi wykonywaniu zadań własnych gminy w dziedzinie transportu, a ponadto do ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości nieodpłatnej i nieograniczonej służebności gruntowej polegającej na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez działkę [...]na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] Gmina zobowiązała się także do nieodpłatnego ustanowienia służebności przesyłu w rozumieniu art. 305¹ i nast. Kodeksu cywilnego na rzecz "B". w W. , "C". w Warszawie oraz "A" S.A. w W.. Realizując postanowienia protokołu uzgodnień Rada Miejska w B. uchwałą nr [...] z dnia [...]r. (będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego), wyraziła zgodę na obciążenie nieruchomości, która ma zostać nieodpłatnie przekazana na rzecz Gminy B. wskazanymi powyżej służebnościami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Rada Gminy B. podniosła, przytaczając treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, że organ stanowiący Gminy B. podejmując przedmiotową uchwałę działał w granicach ustawowej delegacji. W Gminie nie podjęto dotychczas uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, zatem obciążanie nieruchomości jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, może zostać dokonana przez organ wykonawczy gminy wyłącznie za zgodą rady gminy. Zdaniem skarżącego uchwała dotyczy wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej przekraczającej zakres zwykłego zarządu i w żaden sposób nie kształtuje stosunku cywilnoprawnego stron umowy. Następnie wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała nie dotyczy nieruchomości gminnej wchodzącej w skład gminnego zasobu nieruchomości, dotychczas nieobciążonej oraz, że zgodnie z art. 18d ust. 2 pkt 2 ustawy o komercjalizacji ... wniosek jednostki o przyjęciu zobowiązania powinien zawierać oświadczenie właściwych jej organów o przyjęciu zobowiązania tej jednostki do zapewnienia, na podstawie umowy, spółkom prowadzącym działalność zakresie kolejowych przewozów pasażerskich, możliwości i warunków obsługi przewozu osób. Zapewnienie to może polegać na obciążeniu nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi umożliwiającymi prowadzenie ruchu kolejowego. Zdaniem organu należy przez to rozumieć także umożliwienie dostępu do urządzeń przesyłowych w postaci służebności przesyłu. Gmina podniosła również, że organ nadzoru błędnie przyjął, że art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi wyłączną podstawę prawną do nieodpłatnego obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy. Wskazany przepis stanowi bowiem normę ogólną od której istnieją wyjątki. W ocenie skarżącej takim wyjątkiem jest właśnie art. 18d. ust. 2 pkt 2 ustawy o komercjalizacji.... Wprowadzone ograniczenia, na które Gmina wyraziła zgodę przedmiotową uchwałą, prowadzą do zapewnienia właściwym podmiotom możliwości i warunków obsługi przewozów osób. Wskazany przepis jako lex specjalis w odniesieniu do ogólnej zasady przewidzianej w art. 14 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy ma pierwszeństwo nad zasadą ogólną. Zdaniem Gminy przewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenia i rygory, którym poddany został obrót nieruchomościami mają służyć właściwemu gospodarowaniu mieniem publicznym. W przedmiotowej sprawie majątek Gminy B. nie zostanie uszczuplony, a znacznie się powiększy, a poza tym nieodpłatne obciążenie nastąpi w ramach jednej czynności prawnej – nieodpłatnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności nieruchomości pomiędzy Gminą B. a "A" S.A. Organ wskazał także, że przepisy ustawy o komercjalizacji dają jedynie możliwość nieodpłatnego zbywania nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, nie nakładając takiego obowiązku. Jest to swobodna decyzja spółki uzależniona od warunków na jakich zbycie nastąpi. Przedmiotowe obciążenia stanowią jeden z warunków przewidzianych w protokole uzgodnień z dnia [...]r. Wreszcie Gmina wskazała, że nieruchomość, która ma zostać obciążona nieodpłatnie nie stanowi jeszcze własności Gminy B., dlatego nie można doszukiwać się uszczuplenia majątku gminy w drodze wykonania uchwały. Gmina uzyska bowiem własność budynków oraz prawo użytkowania gruntu obciążone służebnościami na które sama wyraziła zgodę, przez co majątek gminy zostanie przysporzony i tym samym zwiększy się. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] stwierdził, iż nie znajduje podstaw do jej uwzględnienia i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów praw i orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych nieruchomość stanowiąca własność gminy może być obciążona nieodpłatnie tylko i wyłącznie na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz na rzecz Skarbu Państwa. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, jednocześnie przyznał, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w użytkowanie "A", co obrazuje złożony odpis księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustanowienia nieodpłatnych służebności na nieruchomości położonej przy ul. [...]w B. oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerze ewidencyjnym [...]k.m. [...], obręb B.. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwa państwowego "A". W zaskarżonej przez Wojewodę uchwale, Rada Miejska w B. wyraziła zgodę na obciążenie przedmiotowej nieruchomości poprzez ustanowienie nieodpłatnych służebności przesyłu polegających na nieograniczonym czasowo dostępie do urządzeń i słupów oświetleniowych znajdujących się na tej działce w celu ich eksploatacji oraz dokonywania ich przeglądów, napraw i konserwacji na rzecz następujących podmiotów "B". w W. i "C"., jako właścicieli urządzeń i kabli technicznych znajdujących się na tej nieruchomości oraz "A"., jako właściciela trzech słupów oświetleniowych. Ponadto wyrażono zgodę na ustanowienie nieodpłatnego prawa użytkowania polegającego na nieograniczonym czasowo dostępie do pomieszczeń obiektów budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości na rzecz "A". W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała została podjęta w oparciu o delegację zawartą w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W podstawie prawnej powołano również art. 18 d ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji..., zgodnie z którym "A" na wniosek jednostki samorządu terytorialnego i za zgodą ministra właściwego do spraw transportu, może przenieść w drodze umowy na jednostkę samorządu terytorialnego prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z usytuowanymi na niej budynkami dworców kolejowych w granicach niezbędnych do prawidłowego z nich korzystania, na zasadach określonych w ust. 2. Zgoda ministra właściwego do spraw transportu jest zgodą, o której mowa w art. 18 ust. 2. Wniosek jednostki samorządu terytorialnego powinien zawierać oświadczenie właściwych jej organów o przyjęciu zobowiązania tej jednostki do zapewnienia, na podstawie umowy, spółkom prowadzącym działalność w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich możliwości i warunków obsługi przewozu osób, w szczególności pomieszczeń poczekalni, kas biletowych i parkingów, a także pomieszczeń dla urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i ich obsługi. W pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 45 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza swobodę decydowania przez gminę o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia stanowiącego jej własność, wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, do których należą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie tej ustawy, wynikająca z art. 353¹ Kodeksu cywilnego zasada swobody umów, w zakresie gospodarowania nieruchomościami przez jednostki samorządu terytorialnego ulega istotnym ograniczeniom. Obrót nieruchomościami jest jedną z postaci gospodarowania nieruchomościami i w myśl art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być wykonany zgodnie z zasadami prawidłowego gospodarowania, które należy rozumieć jako takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z działem drugim przytoczonej ustawy, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10, Lex nr 604068, publ. OSNC 2011/4/43, www.sn.pl, Biul. SN 2010/10/9). W ocenie Sądu z art. 14 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że nieruchomości Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego – na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych nieodpłatnie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że wskazany powyżej art. 14 ust. 2 jest jedynie normą ogólną, która wobec regulacji zawartej w art. 18d ust. 2 pkt 2 ustawy o komercjalizacji... podlega uchyleniu w świetle zasady lex specjalis derogat legi generali. Z powołanych i cytowanych wcześniej przepisów wyraźnie wynika, że różny jest zakres ich regulacji i stosowania. Należy zwłaszcza zwrócić uwagę, że jedynie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się regulacja dotycząca nieodpłatnego obciążania nieruchomości. Skoro zatem treść wskazanych przepisów dotyczy zupełnie odmiennych rozwiązań prawnych to trudno w przedmiotowej sprawie mówić o zastosowaniu reguły kolizyjnej, na którą wskazuje strona skarżącą tj. zasady lex specialis derogat legi generali. Reguły kolizyjne dotyczą kwestii rozstrzygania kolizji między sprzecznymi czy niezgodnymi normami w sytuacji, w której prawodawca żadnej z kolidujących norm nie uchylił. Wspomniana powyżej reguła merytoryczna jest stosowana do norm, których zakresy zastosowania pozostają w stosunku zawierania się (nadrzędności, podrzędności). Zakres lex specialis musi się zawierać w zakresie lex generalis (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 349 i nast.). W przedmiotowej sprawie nie doszło do takiej kolizji, bowiem mamy do czynienia z odmiennym zakresem zastosowania wskazanych norm prawnych. Podkreślić wreszcie należy, że art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza nieodpłatne obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi (ograniczenie przedmiotowe) i to wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (ograniczenie podmiotowe). Wskazać też należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie aktem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02-Fin. Kom. 2003/4/53, zamieszczone też w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10 oraz z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt III CZP 46/03 wskazywał, że o rygoryzmie, z jakim ustawodawca potraktował kwestię odpłatności związaną z obrotem nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, świadczy fakt, że możliwość odejścia od pełnej odpłatności jest ściśle ograniczona przedmiotowo i podmiotowo. Odnosi się ona bowiem jedynie do kilku czynności prawnych (sprzedaży, zamiany, obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste) oraz oznaczonych podmiotów (Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 336/14, w którym stwierdzono, że wyraźne uregulowanie wskazanych ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych przemawia za tym, że w wypadku innych czynności prawnych i między innymi podmiotami regułą pozostaje odpłatność. Skutki obowiązywania art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zatem oceniać nie tylko z uwzględnieniem wprost treści tego przepisu, lecz również wynikających z niego wniosków a contrario. W innym wypadku, tzn. przy założeniu, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej użytkowaniem jest możliwe także na rzecz podmiotów innych niż wskazane w przywołanym art. 14 ust. 2 ustawy omawiana regulacja byłaby niecelowa, trudno byłoby bowiem wyjaśnić, dlaczego ustawodawca reguluje nieodpłatne obciążanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, skoro nieodpłatne obciążenie nieruchomości skarbowych i samorządowych mogłoby nastąpić także na rzecz innych podmiotów niż wskazane w cytowanym przepisie art. 14 ust. 2. . Podkreślić także należy, że na wyjątkowy charakter unormowań zawartych w art. 14 ust. 1co ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wymaganie przewidziane w art. 14 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym zawarcie umów, o których mowa w ust. 1 do 4 powinno uzyskać uprzednio zgodę wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo zgodę odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Przywołana regulacja wyraźnie przemawia przeciwko dopuszczalności nieodpłatnego obciążenia nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku, co najmniej zastanawiające byłoby obciążanie nieruchomości skarbowych i samorządowych na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych większymi rygorami niż na rzecz innych podmiotów prawa. Dodatkowo należy wskazać, że o ścisłym określaniu wypadków i form nieodpłatnego gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego świadczą także określone w art. 13 ust. 2 wymienianej ustawy zasady darowizny nieruchomości skarbowych i samorządowych. Dopuszczalność jej dokonania została ujęta bardzo rygorystycznie; zawarcie umowy wymaga stosownej zgody, niezbędne jest określenie celu darowizny, niewykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem darowizny może stanowić podstawę jej odwołania, a darowizna między Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego, jak też między jednostkami samorządu terytorialnego może być dokonana jedynie na cel publiczny. Wprawdzie nieodpłatne ustanowienie służebności nie może być utożsamiane z darowizną nieruchomości, jednakże stanowczość unormowań dotyczących darowizny i ich wykładnia nie pozostają bez wpływu na interpretację przepisów dotyczących nieodpłatnych czynności obrotu nieruchomościami publicznymi. Jednoznaczne uregulowanie dopuszczalności darowizny, było w orzecznictwie traktowane jako podstawa wnioskowania a contrario o możliwości dokonywania innych czynności nieodpłatnych oraz dokonywania darowizny na inny cel niż publiczny (por. uchwała Sąd Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 46/03). Reasumując, wnioski wynikające z wykładni omawianego art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej z uwzględnieniem zasad obrotu nieruchomościami państwowymi i samorządowymi przemawiają za przyjęciem, że z przytoczonego przepisu wynika a contrario norma zakazująca obciążania nieruchomości państwowych i samorządowych nieodpłatnym użytkowaniem na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w piśmiennictwie odnoszącym się do sposobów ustalania znaczenia przepisów prawnych, dopuszcza się wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa), zasadniczo w tych właśnie przypadkach, w których regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Dlatego można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać dany skutek prawny. Wreszcie po raz kolejny należy wskazać na treść art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza swobodę decydowania przez gminę o sposobie wykorzystania jej mienia. Ograniczenia samodzielności w dysponowaniu mieniem komunalnym wynikają przede wszystkim z odrębnych przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie o zakazie ustanowienia nieodpłatnie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości stanowiącej własność Gminy czy Skarbu Państwa na rzecz przedsiębiorstwa realizującego cele publiczne, świadczą przywołane regulacje przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.