II SA/Gl 370/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy [...], w rejonie ul. A, w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowo – usługowej, urządzeń komunikacji i zieleni. Pismami z dnia [...] 2000 r. R. K. wniósł protest i zarzut do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze oznaczonym na planie symbolem 117 ZP/235 ZP/ w dotychczas obowiązującym planie przeznaczonym pod teren zieleni urządzonej/. Zarzucił, że teren ten stanowi tzw. "zieloną enklawę" o wysokich walorach krajobrazu z unikatowym drzewostanem. Zmiana sąsiadującego z tym terenem obszaru na cele zabudowy mieszkaniowej zniszczy przeznaczenie terenu znajdującego się w obszarze oznaczonym symbolem: "117ZP", nadto spowoduje, że teren ten stanie się obszarem komunikacyjnym pomiędzy przeciwległymi terenami nowozabudowanymi. Planowana w sąsiedztwie tego terenu budowa zespołu garaży spowoduje zanieczyszczenie środowiska w szczególności tegoż obszaru zieleni unikatowej. Podkreślił, że proponowana zmiana przeznaczenia tego terenu spowoduje szereg uciążliwości, zagrożeń dla gruntu, nadto obniży wartość komercyjną tych nieruchomości. Rada Miejska K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym ) oraz art. 23 ust. 3 i art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm. zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym ) w/w protest odrzuciła w całości. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w ustawowym terminie wpłynął do Urzędu Miasta K. "protest" i "zarzut" wniesiony przez R. K., dotyczący ustaleń projektu zmian miejscowego planu dla terenu o symbolu 235 ZP ( w obowiązującym planie – 117 ZP ) oraz dla terenów bezpośrednio otaczających teren wyżej wymieniony. Wskazano przy tym, że według rejestru gruntów składający protest i zarzut nie jest osobą władającą gruntem, ani też nie włada gruntami przyległymi do obszaru, którego ustalenia kwestionuje. R. K. wezwany do udokumentowania praw własności do w.w. gruntu przedstawił dokument upoważniający go do administrowania nieruchomością. W tej sytuacji Rada Miejska zakwalifikowała oba wnioski ( zarzut i protest ) jako protesty, gdyż ustalenia poczynione w projekcie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ul. A nie naruszają jej zdaniem w żaden sposób interesu prawnego R. K.. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów zawartych w proteście Rada Miasta wskazała, iż w sporządzonym projekcie zmian planu powiększono obszar terenu oznaczonego symbolem 235 ZP, przeznaczonego na cele parkowe, uwzględniając jego rekultywację i pielęgnację. Natomiast zmiana przeznaczenia terenów sąsiednich na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z uwagi na przyjęte szczegółowe ustalenie nie spowoduje żadnego zagrożenia terenu objętego symbolem 235 ZP, ani nie wpłynie na zmianę jego użytkowania. R. K. po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w K. do usunięcia naruszenia prawa, w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił, iż zaskarżoną uchwałą Rada wadliwie zakwalifikowała zgłoszony przez niego zarzut jako protest czym uniemożliwiła mu zaskarżenie tej uchwały w trybie przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że powinien zostać wezwany do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości (terenu ) objętej kwestionowaną przez niego zmianą planu. Podkreślił, że interes prawny wywodzi z przysługującego mu faktu spadkobrania, co bez trudności można było wywnioskować z przedłożonych dokumentów oraz z zapisu widniejącego w rejestrze gruntów. Ponadto podniósł szczegółowe zarzuty zawarte w zgłoszonym zarzucie i proteście. Dodał, że przy sporządzeniu projektu zmian obowiązującego planu naruszono procedurę planistyczną. W następstwie rozpoznania tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1774/00 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten podzielił stanowisko R. K., iż błędnie przyjęto, że nie ma on interesu prawnego do kwestionowania w formie zarzutu projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ustalił, że skarżący R. K. legitymuje się prawem własności do nieruchomości położonych na obszarze objętym projektowaną zmianą planu miejscowego i tym samym był uprawniony do wniesienia zarzutu przeciwko projektowi tego planu. Błędne zakwalifikowanie wniesionego przez R. K. środka zaskarżenia kwestionującego ustalenia projektu planu powoduje, że uchwała o odrzuceniu protestu, w sytuacji gdy środek ten powinien być rozpoznany jako zarzut, istotnie naruszała prawo. Sąd uznał, że ponownie rozstrzygając o wniesionym przez skarżącego środku zaskarżenia Rada winna przede wszystkim zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy, określającym procedurę planistyczną gdyż jej naruszenie skutkuje o nieważności podjętej uchwały, stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrując złożone przez skarżącego zarzuty Rada winna zbadać czy wnoszący zarzut wykazał naruszenie interesu prawnego projektowaną zmianą planu. Kontynuując proces uchwalania zmian planu Prezydent Miasta K. dokonał w okresie od [...] do [...] 2003 r. ponownego wyłożenia projektu tego planu, o czym dokonał stosownego ogłoszenia . W złożonych dnia [...] 2003 r. zarzutach do projektu tego planu w części dotyczącej terenu oznaczonego w tym projekcie symbolem "235 ZP" R. K. zakwestionował zarówno formalno prawne podstawy przygotowania (opracowania)tego dokumentu oraz dołączonej do niego prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze jak i merytoryczne skutki proponowanej zmiany planu dla objętego zarzutami terenu. W tym ostatnim aspekcie powtórzył w ogólnym zarysie zastrzeżenia sprecyzowane już wcześniej w omawianych wyżej środkach zaskarżenia z dnia [...] r. W konkluzji wniósł o odsunięcie o 150 m linii zabudowy od granic terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem "235ZP". Stwierdził, że tylko w ten sposób będzie zapewniona rzeczywista ochrona dla znajdującej się w tej strefie "historycznej enklawy zieleni". Dnia [...] 2003 r. Prezydent K. zarzutów tych nie uwzględnił i skierował ich rozstrzygnięcie przez Radę Miejską K. na sesji w dniu [...] 2003 r. Po rozpoznaniu tych zarzutów Rada ta uchwałą z dnia [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zarzuty te w całości odrzuciła. Jednocześnie odrzuciła tą uchwałą również zarzuty wniesione przez R. K. pismami z dnia [...] 2000 r. W obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu tej uchwały Rada ustosunkowała się szczegółowo do wszystkich sformułowanych w tych zarzutach zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, zarówno co do naruszenia procedury planistycznej jak i skutków proponowanych zmian planu dla terenu oznaczonego w projekcie symbolem "235 ZP" i rozwiązań projektu planu w odniesieniu do terenów położonych w sąsiedztwie terenu do którego R. K. ma tytuł prawny. Zastrzeżenia te uznała za niezasadne. Między innymi stwierdziła, że wbrew zarzutom projekt planu przewiduje zachowanie istniejącej na terenie nieruchomości R. K. funkcji zieleni i parku oraz zapewnia w należyty sposób ochronę tej funkcji. Tereny przeznaczone pod infrastrukturę komunikacyjną dla obsługi obszarów przyległych mają się znajdować poza strefą planu oznaczoną symbolem "235 ZP". W skardze do sądu na powyższą uchwałę R. K. wniósł o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem oraz naruszającej w istotny sposób jego interes prawny. W skardze tej powołał się nadto na treść zarzutów zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na tę skargę pozostającą do rozpatrzenia w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Ka 3048/03 Prezydent Miasta K. podał, że Rada Miejska K. skargę tę uwzględni w części obejmującej zarzuty, które dotyczą przyjętych w projekcie zmiany planu rozwiązań obciążających działkę skarżącego. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] podjętą po rozpatrzeniu skargi R. K. na omawianą wyżej uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r., Rada ta uwzględniła zarzut podniesiony w tej skardze w części dotyczącej wyeliminowania możliwości ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez skorygowanie projektu planu w części tekstowej i rysunku planu dla terenu działki nr A. W pozostałym zakresie zarzuty skargi odrzuciła. Orzekła jednocześnie, że traci moc uchwała tej Rady z dnia [...] r. Jako podstawę prawną tej uchwały powołała Radę Miasta K. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przez jej podjęcie uwzględnia się zarzuty skarżącego w części dotyczącej zapisów projektu planu ingerujących w prawo własności R. K. do działki nr A w K. – [...]. Następuje to przez przesunięcie linii rozgraniczających tereny oznaczone w projekcie planu symbolami "239KX,ZU" i "302KDL" poza obręb działki Nr A. Jednocześnie zmieniono klasę ulicy graniczącej z północną częścią tej działki. Za nieuzasadnione uznała natomiast Rada zarzuty skargi wniesionej przez R. K. do Sądu w części dotyczącej uchybień procedury formalno-prawnej sporządzonego projektu planu oraz stwierdzeń wiarygodności opracowanej dla tego projektu prognozy skutków oddziaływania na środowisko. Również tę uchwałę R. K. zaskarżył do Sądu żądając jej uchylenia w części w jakiej odrzucono jego zarzuty do projektu planu ( § 2 uchwały ) oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Podniósł, że w zaskarżonym zakresie uchwała ta jest niezgodna z prawem oraz narusza jego uzasadniony interes prawny. Powołał się na uzasadnienie skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady z dnia [...] . W pismach procesowych z dnia [...] 2004 r. oraz z dnia [...] 2006 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi poszerzając jej argumentację w części dotyczącej zarzutu nieaktualności i niekompletności prognozy skutków wpływu zmian planu na środowisko przyrodnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona uchwała ostać się nie mogła aczkolwiek z innego powodu niż podniesiono w skardze, którą Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a. ) wziął pod rozwagę z urzędu. Zaskarżona uchwała została wydana w związku z wniesieniem przez R. K. skargi do Sądu na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. wydaną w sprawie tych samych zarzutów, którą jednocześnie zaskarżoną uchwałą uchylono ( § 4 zaskarżonej uchwały z dnia [...] r.). Mająca w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ( w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) nie zawiera przepisów szczególnych dających radom gminy prawo do ponownego rozpatrzenia zarzutów rozstrzygniętych wcześniej uchwałą zaskarżoną do sądu administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 pierwszej z w/w ustaw, przed rozpoznaniem skargi przez ten Sąd. Oznacza to zdaniem Sądu, że uchwała zaskarżona do sądu administracyjnego może zostać uchylona lub zmieniona jedynie w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika bowiem żadne ograniczenie, co do rodzaju i przedmiotu aktu zaskarżonego do sądu, do którego może mieć on zastosowanie. Należy zatem uznać, że w tym trybie może być uwzględniona również skarga na akty o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a, do których należało też zaliczyć uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. W konsekwencji należało przyjąć, że zaskarżona uchwała z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., jakkolwiek przepis ten w jej podstawie prawnej nie został powołany. W przeciwnym wypadku należałoby bowiem przyjąć, iż została ona podjęta bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oceniając legalność tej uchwały z punktu widzenia wymogów o jakich mowa w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Zgodnie bowiem z jego treścią organ, którego działania lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Nie może ulegać natomiast wątpliwości, że kwestionowaną uchwałą skarga R. K. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. nr [...], pozostająca do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Ka 3048/03, nie została w całości uwzględniona. W skardze tej R. K. podtrzymał bowiem m.in. swoje żądania sformułowane w zarzutach z dnia [...] 2003 r. ( z datą wpływu [...]), gdzie we wnioskach końcowych (pkt III zarzutów ) domagał się odsunięcia o 150 m linii terenów przeznaczonych pod zabudowę od granic terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem 235 ZP, który to wniosek nie został zaskarżoną uchwałą uwzględniony. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego stosownie do wyniku tego postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku merytorycznemu rozpoznaniu będzie podlegała skarga wniesiona przez R. K. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r.