II SA/Gl 370/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę istniejącego garażu na zakład dziewiarski dla A. N. Następnie w trybie wznowieniowym postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...]r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] uchylił własną decyzję ostateczną o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania i orzekł o odmowie udzielenia takiego pozwolenia. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art.152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.1071, z późń. zm., dalej "k.p.a.") odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład dziewiarski, jako I etapu inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę garażu na zakład dziewiarski, na działce w C. przy ul. [...], wydanej dla A. N. Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewody [...] wnieśli: H. i L. R., D. i I. M. oraz J. i A. R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie istnieje już postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji, jak również dowolne przyjęcie, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez podstawy prawnej z uwagi na umorzenie postępowania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z uwagi na zrealizowanie inwestycji w całości bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie wstrzymania wykonalności decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że wprawdzie w pierwotnym postępowaniu zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na zmianę użytkowania, to jednak wobec decyzji Wojewody z dnia [...]r. nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji, z obrotu prawnego wyeliminowano również postanowienie poprzedzające tę decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Wojewody [...] wniósł D. M. zarzucając podobnie jak w treści odwołania naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym nie istnieje już postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta C. Niezależnie od powyższego przed tut. Sądem toczyło się postępowanie w sprawie ze skargi H. R. skarżącego decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia decyzji dotyczącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę obiektu budowlanego, w wyniku którego wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Gl 1011/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł , że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania A. N. a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 1700/13 skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach posiadanej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) dalej: k.p.a., co prowadzi do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, które wydane zostało w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Dostrzec przyjdzie, że zgodnie z art. 152 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Niewątpliwie wydanie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonywania decyzji dopuszczalne jest dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego, bowiem stanowi tymczasowe pozbawienie wykonywania praw z takiej decyzji, a to oznacza, że wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji możliwe jest tylko po wszczęciu takiego postępowania. Postanowienie to wydawane jest w granicach sprawy dotyczącej wznowienia postępowania i jest ono postanowieniem kończącym postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, które jest jednocześnie postępowaniem wpadkowym w ramach procedury wznowieniowej. Z uwagi na administracyjny charakter postępowania, w którym wydawane jest postanowienie określone w art. 152 § 1 k.p.a., a także jego zaskarżalność, na mocy art. 126 k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują do niego regulacje art. 105, art. 107 § 2-5, art. 109-113, art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Stosownie do powyższej regulacji na zasadzie art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przyjąć należy, że organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu własnym postanowieniem wynika, że postanowienie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy k.p.a. Jednocześnie też, organ nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Oznacza to, że związanie własnym postanowienie trwa aż do ustania jego mocy obowiązującej. Wydanie ostatecznego postanowienia rozstrzygającego daną sprawę powoduje tym samym niedopuszczalność wydania kolejnego postanowienia w tym samym przedmiocie. Wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania odnosi się do trwałości treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i uniemożliwia organowi zmianę wyrażonego stanowiska, bez wzruszenia ostatecznego postanowienia w ustawowo przewidzianym trybie. Organ nie może zatem ponownie uczynić przedmiotem rozpoznania kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostatecznym postanowieniem i zmienić swojej oceny w tym zakresie. Odesłanie w art. 126 k.p.a. do odpowiedniego stosowania przepisów art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza z kolei dopuszczalność stwierdzenia ich nieważności. Wskazane przepisy regulują bowiem instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, która służy wyeliminowaniu wadliwego aktu z obrotu prawnego. Zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a na zasadzie art. 126 k.p.a. także postanowienia, określony został w art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia jest zatem to, że dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Dostrzec trzeba, że w odniesieniu do decyzji administracyjnych, przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta związana jest z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Stosując ją w drodze analogii do postanowień objętych instytucją stwierdzenia nieważności przyjąć należy, że postanowienie ostateczne to takie, które nie może zostać zakwestionowane za pomocą zwykłych środków zaskarżenia, a więc wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz wydane przez organ pierwszej instancji, w stosunku do którego termin do wniesienia zażalenia już upłynął i nie został przywrócony. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w odniesieniu do postanowień ma zatem zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu postanowienia stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z postanowienia (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. (por. J. Borkowski B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 637). Bez znaczenia przy tym jest to, że prawomocne postanowienie jest bezskuteczne, bądź też wadliwe. Nawet w takim przypadku wydanie nowego postanowienia nie jest możliwe bez uprzedniego wzruszenia poprzedniego, w jednym z trybów przewidzianych przez ustawodawcę. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie oznacza bowiem, że sprawa której dotyczy nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Domniemanie zaś ważności takiego postanowienia może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwa postanowienia, z których pierwsze jako ostateczne funkcjonuje w obiegu prawnym, jest zatem podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia ponownie rozstrzygającego sprawę, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na skutek ponownego wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. Dostrzec należy, że zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. dotyczą kwestii, która była już rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Postanowieniem tym, wydanym po wszczęciu postępowania wznowieniowego wstrzymane zostało wykonanie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. To z kolei skutkowało tym, że bez jego wyeliminowania z obrotu prawnego w ustawowym trybie, nie było w niniejszej sprawie możliwe wydanie ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania przedmiotowej decyzji, a organy związane były postanowieniem z dnia [...]r. Tymczasem, wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy, organy ponownie podjęły rozstrzygniecie w zakresie wykonalności decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że przedmiot sprawy, jej zakres podmiotowy, a także stan faktyczny i prawny były tożsame z tym, w którym wydane zostało postanowienie z dnia [...]r. W szczególności nie można uznać, że zmianie uległ stan faktyczny, skoro postępowanie dotyczyło tej samej decyzji. Tożsamość stanu faktycznego odnosić bowiem należy tylko do faktów prawotwórczych, zmiana stanowiska organu co do jego oceny, nie świadczy natomiast o zmianie stanu faktycznego i nie ma na niego wpływu. W tej sytuacji, skoro zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu pierwszej instancji utrzymane nim w mocy, dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem, to uznać należało, że dotknięte są one wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na koniec wskazać trzeba, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji ( postanowienia) czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (tak słusznie np. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 777/10, LEX nr 966211). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]r. Rozstrzygnięcie w kwestii dotyczącej kosztów postępowania oparto na art. 200 p.p.s.a.