II SA/Gl 372/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w S. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia w części uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej i południowo-wschodniej części gminy S., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...]r., poz. 3159. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.). W § 1 tej uchwały postanowiono uchylić w rozdziale III "przepisy szczegółowe" planu miejscowego przepis § 89, w którym zostało ustalone przeznaczenie oraz warunki zabudowy terenu drogi publicznej klasy głównej oznaczonego symbolem [...]. Uchwała z [...]r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]nr [...] z dnia [...]r. poz. [...] i weszła w życie [...]r. Pismem z dnia [...]r. Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. Zarzucił, że uchwała dotyczy zmiany planu miejscowego, a została podjęta na podstawie art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, z naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wyłączenie stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidziane w art. 11i ust. 2 ustawy dotyczącej inwestycji drogowych, odnosi się od procesu budowy drogi. Przepis ten nie umożliwia uchylenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie pozwala także na wyłączenie terenu zajętego pod drogę z zakresu obowiązywania planu. Taka praktyka prowadziłaby do powstania w planie "białych plam", pozbawionych regulacji. Podkreślono także w skardze, że uchwalona zmiana jest sprzeczna z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każda zmiana planu wymaga przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 14-22 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że podjęcie zaskarżonej uchwały było konieczne ze względu na potrzebę skoordynowania działań związanych z realizacją projektu "Budowa Kompleksowego Systemu Gospodarki Odpadami w S." z przygotowaniami do realizacji drogi łączącej trasę krajową nr [...] z drogą krajowa nr [...]. Postępowanie w sprawie realizacji drogi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia [...]r. Droga jest realizowana w oderwaniu od zapisów planu , jej przebieg założony w planie i system powiązań z układem komunikacyjnym, nie zostały zachowane. Wobec tego, po uzyskaniu informacji o ostatecznie wybranym wariancie przebiegu drogi, dla uniknięcia jej kolizji z lokalizacją "A", podjęto uchwałę o uchyleniu części obowiązującego planu. W wyniku tej zmiany, teren oznaczony symbolem [...], przeznaczony pod drogę, stał się terenem pozbawionym planu i będzie na nim możliwa lokalizacja "A" na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Rada zauważyła, że wejście w życie szczególnej regulacji dotyczącej realizacji dróg publicznych naruszyło porządek wprowadzony ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złamało zasadę, że jedynie plan miejscowy określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Skoro drogę można zrealizować niezależnie od postanowień planu, to Rada wywiodła z tego, że postanowienia planu w części dotyczącej drogi realizowanej na podstawie ustawy szczególnej, można uchylić. Zarzut o powstaniu "białej plamy" nie jest zasadny, albowiem gmina nie ma obowiązku uchwalenia planu dla całego terenu i to gmina decyduje o granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W praktyce funkcjonują plany z "białymi plamami" powstałymi w wyniku np. wyroków sądów stwierdzających nieważność planu w części. Nie jest także zasadny w ocenie Rady zarzut naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem Rada nie zmieniła planu, a jedynie uchyliła część jego postanowień. Po uzyskaniu ostatecznej decyzji dotyczącej pozwolenia na realizację drogi, gmina przystąpi do sporządzenia zmiany planu, natomiast obecnie stan prawny umożliwia realizację projektu gospodarki odpadami zgodnie z restrykcyjnym reżimem czasowym ustalonym w umowie o dofinansowanie projektu z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z jej art. 1ust. 1, określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i organy właściwe w tych sprawach. Wyłączenie, o jakim mowa w art. 11i ust. 2 tej ustawy dotyczy etapu wydawania zezwolenia na realizację drogi. Nie budzi wątpliwości, że pod względem przedmiotowym przepis tej ustawy nie mogą znaleźć zastosowania jako podstawa prawna podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Nie można przy tym podzielić przekonania Rady, że zaskarżoną uchwałą nie dokonała zmiany, lecz jedynie uchyliła wybrane postanowienia planu. Zmiana (nowelizacja) aktu prawnego może nastąpić w różny sposób, poprzez uchylenie niektórych jego przepisów, zastąpienie niektórych przepisów przepisami o innej treści, albo poprzez dodanie do aktu nowych przepisów, zgodnie z § 82 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), mającym zastosowanie do aktów prawa miejscowego wydawanych przez radę gminy na podstawie § 142 ust. 2 tego rozporządzenia. Uchylenie wybranych przepisów aktu prawa miejscowego jest jego nowelizacją. Nie budzi też jakichkolwiek wątpliwości, że aktem prawnym regulującym uchwalanie i zmiany planów miejscowych jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i ten akt jest właściwy dla oceny legalności podjętej uchwały. Zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę, że wprowadzenie szczególnej regulacji dotyczącej realizacji inwestycji drogowych, wyłączającej stosowanie przepisów o planowaniu przestrzennym w odniesieniu do przygotowania inwestycji drogowej, czyni odstępstwo od zasady, że to plan miejscowy określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. W konsekwencji inwestycje te mogą być realizowane w innym miejscu, niż przewiduje to plan, co prowadzi do nieaktualności planu. Skutki takiej sytuacji są przewidziane i uregulowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 32. W celu oceny aktualności planu miejscowego prezydent dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu. Prezydent przekazuje radzie wyniki analiz, po uzyskaniu opinii właściwej komisji urbanistyczno-architektoniczne, przynajmniej raz w czasie kadencji rady. Rada podejmuje uchwałę w sprawie aktualności planu, a w przypadku uznania go z nieaktualny w całości lub części, podejmuje działania, jakich mowa w art. 27 ustawy. Przepis ten przewiduje, że zmiana planu następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Przepis art. 32 pozwala radzie na dostosowanie przepisów planu miejscowego do zmian faktycznych, powstałych w zagospodarowaniu przestrzennym, gdy plan jest nieadekwatny w stosunku do zaistniałego stanu faktycznego. Lokalizacja drogi w oparciu o przepisy szczególne i z pominięciem planu, prowadzi właśnie do takiej zmiany stanu faktycznego, która powoduje nieaktualność planu w określonej części. Dostosowanie planu do stanu faktycznego wymaga jednak przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla terenu objętego planem rada może ponadto, w celu zmiany planu, przeprowadzić procedurę uchwalania planu. Rada może bowiem podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, dla którego już plan obowiązuje. Po uchwaleniu takiego nowego planu znajduje zastosowanie art. 34 ustawy, który przewiduje, że z chwilą wejścia w życie nowego planu miejscowego, tracą moc obowiązującą inne plany lub ich części, odnoszące się do danego terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje zatem różne możliwości prowadzące do zmiany zasad zagospodarowania terenu już objętego planem, wszystkie one są jednak związane z koniecznością przeprowadzenia o odpowiednim zakresie procedury regulującej uchwalanie planu. Należy zwrócić uwagę, że nie jest adekwatne do stanu prawnego przekonanie wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w wyniku działań nadzorczych Wojewody lub wyroku sądów administracyjnych dochodzi do sytuacji, w których części postanowień planów tracą swą moc obowiązującą i w konsekwencji część terenu objętego poprzednio planem, staje się terenem pozbawionym planu, który podlega zagospodarowaniu w oparciu o decyzje ustalające warunki zabudowy. Dla oceny skutków takich sytuacji znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 ustawy, przewidujący konieczność ponowienia, w niezbędnym zakresie, czynności o jakich mowa w art. 11 i 17 ustawy. Jak zwraca się uwagę, stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu nie oznacza przekreślenia całej przeprowadzonej procedury. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Nie jest zatem możliwe, jak uczyniono to w kontrolowanym przypadku, uchylenie planu dla części obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu z zamiarem pozbawienia go planu miejscowego, jeśli w mocy nadal pozostaje uchwała o przystąpieniu. Przeprowadzona przez Radę ingerencja w obowiązujący plan miejscowy została dokonana bez zachowania procedury planistycznej, co stanowi przesłankę nieważności z art. 28 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.