II SA/Gl 374/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009r. sprawy ze skargi L. C., J. C. oraz S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. C., J. C. i S. C. w dniu [...] r. złożyli wniosek do Burmistrza Miasta M. o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotem prawa jest działka nr [...], położona w M. przy ul. [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym. Po sporządzeniu operatu szacunkowego określającego wartość prawa dla potrzeb przekształcenia, strony zostały z nim zapoznane i wówczas zwróciły się do Burmistrza o zastosowanie bonifikaty wynikającej z art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że powołany przez strony przepis art. 4 ust. 8 ustawy przewiduje udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz osoby, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia. Przepis ten został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego przez rady kilku gmin, które zawnioskowały o zbadanie jego zgodności z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wniesione wnioski (Sygn. K 9/08 i sygn. K 22/08 ) dotyczą kwestii będącej zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem od ich rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy nałożenie na gminy obowiązku udzielania bonifikat przewidzianych w tym przepisie jest zgodne z Konstytucją, a tym samym, czy gminy mogą ich udzielać. We wniesionym zażaleniu wnioskodawcy zwrócili się o uchylenie postanowienia. Zarzucili, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego. Przepis obowiązuje i winien być stosowany, jego ewentualne uchylenie stanowi zaś podstawę do wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie uwzględniło zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło pogląd Burmistrza Miasta, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności z Konstytucją art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zmienionej ustawą z 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 191, poz. 1371), stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kolegium powołało się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyrokach z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/06 i 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/08 wywodząc, że w pojęciu "Sąd" użytym w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa mieści się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym a Trybunał jest organem władzy sądowniczej i mieści się zarówno w pojęciu sądu, jak i organu, o jakim mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na postanowienie Kolegium do sądu administracyjnego wnieśli L. C., J. C. i S. C. Zarzucili, że stanowisko organów co do zaistnienia przesłanki zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest prawidłowe. Zaskarżenie przepisu do Trybunału nie pozbawia go mocy obowiązującej i nie ogranicza stosowania. Przyjęcie takiej praktyki prowadzi do paraliżu systemu prawnego. Wskazali, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nie przewiduje zawieszania postępowań do czasu rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności przepisów i praktyki takiej nie mają także organy i sądy, wobec czego stanowisko Kolegium jest odosobnione W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem dopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie uzależniona jest od stwierdzenia zależności między decyzyjnym załatwieniem rozpoznawanej sprawy, a kwestią prejudycjalną, która wyłoniła się w toku postępowania, przy czym uprzednie rozstrzygnięcie tej kwestii, co do zasady, nie należy do organu prowadzącego postępowanie, lecz do innego organu lub sądu. Tylko więc łączne spełnienie wszystkich wymienionych przesłanek z jednej strony umożliwia, z drugiej zaś obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organów zagadnieniem wstępnym jest wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, prowadzonego w następstwie wniosków o zbadanie zgodności art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W postępowaniu administracyjnym zainicjowanym podaniem skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości m.in. wymienione przepisy stanowią podstawę prawną mającego zapaść rozstrzygnięcia, stąd – w ocenie organów – orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi zagadnienie prejudycjalne. Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Takim organem jest organ administracji publicznej, zatem załatwiając indywidualną sprawę z tego zakresu także organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa). Wobec tego, że ogólne postępowanie administracyjne jest procesem stosowania prawa, rzeczą organu administracji publicznej w tym postępowaniu jest ustalić jaka norma prawna obowiązuje, jakie jest jej rozumienie, a następnie normę tę zastosować. Oczywiście chodzi o normę powszechnie obowiązującą w dacie orzekania dla potrzeb rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że właściwy organ obowiązany jest stosować normę prawną obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia i to bez względu na mogące pojawiać się wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, a nawet w razie złożenia do Trybunału Konstytucyjnego przez uprawniony podmiot wniosku o zbadanie zgodności aktu normatywnego, na podstawie którego ma zostać wydana decyzja, z Konstytucją. Przyjęcie poglądu odmiennego oznaczałoby, że organ administracji publicznej byłby uprawniony do procesowego wstrzymania się z załatwieniem sprawy i oczekiwania na zmianę stanu prawnego, co jest niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 80/05 – ONSA i WSA 2006 r. Nr 3, poz. 80 i 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA – ONSA 1996 r. Nr 4, poz. 191). Taki skutek miałoby oczekiwanie przez organ administracji na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, skoro orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodzą zaś w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji). Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, na podstawie którego ma zostać wydana decyzja, nie stanowi dla właściwego organu administracji zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można zaś na gruncie tego przepisu usprawiedliwiać potrzeby i celowości zawieszenia postępowania administracyjnego względami ekonomii procesowej, skoro nie jest to ustawowa przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Poza tym należy mieć na względzie, że późniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego rangi ustawowej, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 190 ust. 4 Konstytucji, art. 145a § 1 Kpa). Istnieje istotna różnica w stosowaniu instytucji zawieszenia postępowania z uwagi na pojawienie się zagadnienia prejudycjalnego w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd, a zatem również sąd administracyjny w trakcie kontroli działalności administracji publicznej, może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W razie przedstawienia przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa (art. 125 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarówno Konstytucja, jak i przepisy procedury administracyjnej oraz innych ustaw nie stwarzają dla organu administracji publicznej możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w prowadzonym postępowaniu. Ubocznie jedynie zasygnalizować można, że samorządowe kolegia odwoławcze utraciły uprawnienie do wystąpienia, mocą uchwały pełnego składu kolegium, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi której zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy (por. ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. Nr 162, poz. 1124, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r.). Ponadto przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje fakultatywną możliwość zawieszenia postępowania z urzędu, gdy w ocenie sądu rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nawet w takiej sytuacji sąd administracyjny nie jest zobligowany do zawieszenia postępowania. Żaden przepis ustawy nie stwarza zaś dla organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania z tego powodu. Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości dokonanego przez organy zawieszenia jest relacja między art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 2 k.p.a. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter obligatoryjny. Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział sytuację, gdy zawieszenie takie mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla określonych wartości, zobowiązując w art. 100 § 2 organ do załatwienia sprawy, po samodzielnym rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Gdyby uznać, że wniosek o zbadanie zgodności przepisu z Konstytucją stanowi okoliczność prejudycjalną i jest podstawą do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, to oczywiście niemożliwe, w sytuacjach wskazanych w art. 100 § 2, byłoby rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez organ administracji, akceptacja stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez organy prowadzi zatem do powstania sprzeczności w regulacji kodeksowej, co narusza postulaty wykładni, zalecające unikania interpretacji prowadzącej do takiego skutku. Odnosząc się do stwierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Trybunał jest także sądem można wskazać, że argument taki nie rozstrzyga o dopuszczalności zawieszenia, albowiem nie przesądza jeszcze o prejudycjalnym związku między orzeczeniem trybunału i rozstrzygnięciem organu administracji. Kwesta takiej kwalifikacji Trybunału może być przy tym poddana w wątpliwość. Rozdział VIII Konstytucji, zgodnie ze swym tytułem, dotyczy dwóch kategorii organów, których wspólną cechą jest niezależność od innych władz. Ta ustrojowa pozycja, wspólna zarówno sądom, jak i trybunałom nie oznacza, że w każdym przypadku, gdy w przepisach prawa jest mowa o sądach, należy przez to rozumieć także każdy z trybunałów. Stawianie takiej tezy tylko w oparciu o fakt, że zarówno sądy jak i trybunały sprawują władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji), nie jest dostatecznie uzasadnione. Można przeciwstawić mu tezę, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posługuje się terminem "organ władzy sądowniczej", lecz terminami "inny organ lub sąd", co w konsekwencji nie musi wcale oznaczać dopuszczalności kwalifikowania Trybunału Konstytucyjnego jako sądu w rozumieniu przepisu k.p.a., skoro sądy są tylko jednym z rodzajów organów władzy sądowniczej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów zaprezentowanych w powołanych przez Kolegium orzeczeniach WSA w Warszawie. W dotychczasowym orzecznictwie pogląd o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie był kwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 2042/08). Również tutejszy Sąd w szeregu orzeczeniach pogląd ten akceptował (por. wyroki z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1008/08, z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 873/08, z 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 980/08). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. Niniejszy wyrok oznacza, ze Burmistrz Miasta M. niezwłocznie po zwrocie akt administracyjnych podejmie czynności procesowe związane z rozpatrzeniem sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących o przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zawiśnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie konstytucyjności przepisów art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jako nie mające charakteru prejudycjalnego, nie będzie stanowiło przeszkody w decyzyjnym załatwieniu sprawy.