II SA/Gl 375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. j. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu w kwestii wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] zmieniającą ostateczną decyzję tego organu z dnia [...]r. nr [...] mocą której ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu usługowo – handlowo – magazynowego branży spożywczej w C.. W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonania wskazanych powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...]r. Prezydenta Miasta C. zmienił własną decyzję z dnia [...]r. ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji inwestycji na terenie położonym przy ul. [...] w C.. W [...] r., po uzyskaniu pozwolenia na budowę ( decyzja z dnia [...]r. ), skarżąca spółka zrealizowała inwestycję z którą związana jest prowadzona przez nią działalność gospodarcza, dokonując rozbudowy budynku handlowo- usługowo– magazynowego branży spożywczej. W związku z tą inwestycją spółka poniosła znaczne nakłady finansowe. Obecnie skarżąca spółka zatrudnia [...] pracowników. W ocenie skarżącego z uwagi na trwające postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. oraz z uwagi na istniejący konflikt sąsiedzki istnieje uzasadnione przypuszczenie, że spółka może nie uzyskać ponownej pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nie będzie możliwe uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i ostatecznie w sprawie zostanie wydany nakaz rozbiórki. Takie działanie, zdaniem skarżącego doprowadzi do wstrzymania działalności spółki, co będzie skutkować koniecznością zwolnienia wszystkich pracowników i może zrodzić po stronie spółki ogromne straty finansowe, których nie zrekompensuje ewentualne odszkodowanie, którego dochodzić będzie spółka przed sądem powszechnym. Skarżący podkreślał również, że spółka zrealizowała inwestycję w oparciu o ważne i ostateczne decyzje administracyjne, działając w zaufaniu do organów władzy publicznej. Natomiast ich uchylenie w nadzwyczajnym trybie nastąpiło z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu. Skarżący chciałby uzyskać ochronę przed nieodwracalnymi skutkami mogącymi powstać w przypadku realizacji uprawnień organów administracji w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno organ jak i uczestnicy postępowania, pomimo takiej możliwości nie ustosunkowali się do złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem w świetle powyższej regulacji, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie okoliczności faktycznych o charakterze wyjątkowym. Z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie może dotyczyć tylko takiego aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu. Nie każdy bowiem akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Taka interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. jest uzasadnioną jego brzmieniem, w którym mowa o wstrzymaniu wykonania nie zaś wstrzymania skutków prawnych aktu administracyjnego. Zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, to znaczy, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Określa podstawowe parametry, dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Z tego powodu decyzja ta nie nadaje się do wykonania i jako taka nie może stanowić dla strony skarżącej źródła niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do podniesionego we wniosku o wstrzymanie argumentu, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terminu może mieć wpływ na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji prowadzić do rozbiórki istniejącego obiektu, należy wskazać, że postępowanie w sprawie bytu prawnego pozwolenia na budowę ma charakter odrębny, w którym strona skarżąca będzie mogła zgłaszać stosowne wnioski procesowe. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że ze względu na charakter zaskarżonej decyzji, którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej decyzję dotyczącą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie zachodzą przesłanki do udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.