II SA/Gl 375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [A] Sp. J. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 155 i 104 kpa, zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] roku ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...] ( obręb K., k.m. [...]) położonym w C., przy ul. [...], wydaną przez Prezydenta Miasta C., dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowo-magazynowego branży spożywczej. Zmiana polegała na rozszerzeniu terenu inwestycji o działki [...] i [...] oraz zmianie załącznika graficznego nr 1 ( w ten sposób, że granica terenu opracowania została poszerzona o granice ewidencyjne działek nr [...] i [...]. Organ w omawianej decyzji stwierdził, że pozostałe warunki decyzji ( to jest decyzji nr [...] z dnia [...]) nie ulegają zmianie. Decyzja ta stała jest ostateczna z dniem [...] roku. Pismem z dnia 18 grudnia 2009 roku M. i I. K. wystąpili m.innymi o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] roku ( nr [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniosek powyższy dotyczył także stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...], z dnia [...] roku. W następstwie tego żądania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] roku nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] roku, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem wydanym w sprawie II SA/GL 365/11 z dnia 16 grudnia 2011 roku, oddalił skargę na tę decyzję. Powracając do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku należy wskazać, że rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem tej decyzji wnioskodawcy upatrywali w naruszeniu art. 155 kpa. Powołując się na wyrok NSA wydany w sprawie IV SA 1855/02 podnieśli, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 kpa wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, a więc inwestora ( użytkownika wieczystego) oraz wszystkich właścicieli ( użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich. Natomiast decyzja z dnia [...] roku została wydana bez zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym wnioskodawców, (którzy są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. [...]). Podkreślali także, że decyzją z dnia [...] roku dodano do działek objętych inwestycją ( określoną w decyzji z dnia [...] roku) działki nr [...] i [...] nie przeprowadzając w stosunku do tych działek postępowania przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( analiza warunków zasad zagospodarowania, analiza stanu faktycznego i prawnego terenu). Po rozpoznaniu powyższego żądania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku nr [...] stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku. Z motywów decyzji wynika, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może nastąpić w trybie art. 155 kpa. Podstawową przesłanką zastosowania art. 155 kpa jest zgoda strony, a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy praw i obowiązków inwestora, ale także właścicieli działek zajętych pod inwestycje i bezpośrednio z nią sąsiadujących. Wynika z tego, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody wszystkich stron postępowania o ustalenie warunków. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zgody takiej nie wyraziły strony postępowania: A. K., J.S., M. i I. K. oraz M. D. Przesłanką zastosowania art. 155 kpa jest także interes społeczny lub słuszny interes strony, a w decyzji z [...] roku nie uzasadniono, że interes inwestora jest słuszny. Wskazane naruszenia zdaniem Kolegium miały charakter rażących, decyzja z [...] roku zawierała wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co przesądziło o stwierdzeniu jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka "A" Sp. J. ( następca T. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B") zarzucając naruszenie art. 7, 9, 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa, a także art. 156 § 1 i 156 § 2 kpa. Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku lub umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. We wniosku zażądano zaliczenia do materiału dowodowego pisma Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta C. z dnia [...] roku ( dołączono do wniosku ); dziennika korespondencyjnego Kancelarii Urzędu Miasta C. za okres od 21 lutego 2005 roku do dnia 15 marca 2005 roku; wezwania i przesłuchania pracowników Urzędu Miasta C. – Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego, prowadzących sprawę na okoliczność, jakie osoby miały wgląd do akt sprawy po wydaniu decyzji z dnia [...] roku. Z uzasadnienia wniosku wynika bowiem, że organ I instancji wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji o warunkach przez złożenie zgód pozostałych stron postępowania i takie zgody zostały przez T. H. złożone. Nadto autor wniosku twierdził, że decyzja z dnia [...] roku wywołała nieodwracalne skutki prawne bowiem na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, a następnie pozwolenie na użytkowanie. Zakład zrealizowany w oparciu o te decyzje istnieje i zatrudnia wiele osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] roku. W motywach Kolegium podało, że w związku z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadziło uzupełniające postępowanie, którego celem było ustalenie czy pozostałe strony postępowania ( poza inwestorem ) dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] ( to jest M. K., I. K., A. K., J. S., M. D. ) wyraziły zgodę na zmianę decyzji nr [...], czy zgody tych osób zostały przedłożone organowi wydającemu decyzję w sprawie zmiany decyzji nr [...]. Następnie Kolegium przedstawiło zakres uzupełnionego postępowania i jego ocenę. W ramach tego postępowania przeprowadzono kilka rozpraw (29.10.2010; 16.11.2010; 8.12.2010; 30.12.2010 i 15.02.2011) w czasie których przesłuchano S. R., E. G., L. K. – M., M. G., A. H. – F., a także przesłuchano strony. W ramach tego postępowania dopuszczono dowód z kopii wezwania z dnia 21 lutego 2005 roku, a także, wykonanego w 2010 roku, wydruku komputerowego projektu pisma adresowanego do M. i I. K., a dotyczącego zgody na zmianę decyzji nr [...]. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ orzekający ( przedstawiona w uzasadnieniu decyzji ) doprowadziła organ do wniosku że M. K. i I. K. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji nr [...], co oznacza, że decyzja z dnia [...] roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Równocześnie organ orzekający podał, że rozpoznając sprawę nie stwierdził istnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Ustalił także brak przesłanek negatywnych dla stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa, w szczególności decyzja z dnia [...] roku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucała wydanie decyzji z naruszeniem art. 6,7,8,77 § 1, 78 i 80 kpa, a także art. 155 kpa, 16 § 1 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Z obszernych motywów skargi wynika, że skarżący kwestionują zakres i ocenę dowodów dokonanych przez organ orzekający. W ocenie Spółki organ winien wyjaśnić, dlaczego Urząd Miasta C. nie dysponuje inną dokumentacją, niż ta, którą na wezwanie organu złożył do akt. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Także uczestniczka postępowania M. K. w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 roku ( dotyczącym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej ) przedstawiła swoje stanowiska z którego wynika, że skarga jest nieuzasadniona. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2011 roku Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 8 listopada 2011 roku skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że decyzja z dnia [...] roku nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta C., objęta stwierdzeniem nieważności zaskarżoną decyzją, została wydana na podstawie art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika, a potwierdza to doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne, że bezwzględną przesłanką konieczną do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa jest zgoda stron. Przez zgodę tą należy rozumieć nie tylko zgodę strony inicjującej postępowanie, lecz również zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa ( por. wyrok sygn. akt II OSK 367/07). W przypadku gdy zmianie podlega decyzja o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 kpa, niezbędna jest zgoda wnioskodawcy, a także wszystkich osób będących stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgoda ta nie może być ani dorozumiana ani domniemana. Musi być udzielona wprost i wyraźnie, przez złożenie stosownego oświadczenia organowi administracji. W szczególności niedopuszczalne jest domniemanie takiej zgody na podstawie nie złożenia odwołania przez stronę postępowania w którym wydano decyzję zmieniają się. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się ( po zmianie stanowiska skarżącej Spółki ) do ustalenia czy na zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku nr [...], co zostało dokonane decyzją nr [...] z dnia [...] roku, wyraziły zgodę wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją nr [...]. W następstwie uzupełniającego postępowania, przedstawionego w zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że zgody takiej nie wyrazili M. K. i I. K. Brak zgody tych osób przesądzał o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji z dnia [...] roku. Właśnie sposób tego ustalenia, zakres postępowania oraz jego ocenę kwestionuje skarżący. W tym miejscu należy przywołać art. 80 kpa stosownie do którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie okolicznością tą było udzielenie przez strony postępowania zakończonego decyzją nr [...] zgody na jej zmianę co nastąpiło decyzją z [...] roku. Okoliczność tą organ ocenił na podstawie przeprowadzonego postępowania. Postępowanie to w znacznej części uwzględniało wnioski skarżącej z odwołania, a organ wyraźnie w uzasadnieniu podał które dowody uznał za wiarygodne, a którym i dlaczego tej wiarygodności odmówił. Zdaniem Sądu w tym przypadku swobodna ocena dowodów gwarantowana art. 80 kpa została dokonana zachowaniem norm prawa procesowego. Nie można jej też zarzucić nieracjonalności lub braku logiczności. Przepisy kpa nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, niewątpliwie jednak w ocenie tej powinien się kierować wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego. Tylko naruszenie wskazanych reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (por. III SA/Wr 282/07). Skoro więc organ orzekający nie przekroczył granic swobodnej oceny, szczegółowo ją uzasadnił to brak podstaw do kwestionowania zasadniczego ustalenia tego organu o braku zgody M. K. i I. K. na zmianę decyzji nr [...]. To przesądza o naruszeniu art. 155 kpa – przy wydawaniu decyzji z dnia [...] roku – w sposób rażący, a w konsekwencji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania przy wyżej przedstawionej argumentacji muszą zostać uznane za nieuzasadnione, bowiem nie miały one wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Oprócz tego, że podjęcie decyzji w dniu [...] roku nastąpiło z naruszeniem rażącym art. 155 kpa, co zresztą wystarczało do stwierdzenia nieważności tej decyzji, to zdaniem Sądu została ona także wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 kpa. Decyzją tą bowiem poszerzono zakres inwestycji o dwie kolejne działki nie przeprowadzając w stosunku do tych działek postępowania przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie słuszny jest zarzut skarżącej wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 2 kpa. Wbrew przekonaniu skarżącej decyzja z dnia [...] roku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności nie świadczy o tym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy na rzecz skarżącego. Nieodwracalność skutków dotyczy bowiem następujących sytuacji : przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło; podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa lub nastąpiła zmiana stanu prawnego ( M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks ... s.921). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W sprawie nie został także naruszony art. 16 § 1 kpa. Przepis ten formułuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i równocześnie dopuszcza możliwość ich wzruszenia w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w kpa. Z takim właśnie trybem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. su.