II SA/Gl 376/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] zobowiązano H. W. do wykonania rowu odwadniającego o szerokości w dnie 30 cm i głębokości zależnej od spadku minimum 40 cm wzdłuż działki nr 1 położonej w L. w kierunku z północy na południe łącząc ten odcinek rowu z rowem położonym na działce nr 2 i 3 w sposób umożliwiający spływ wód opadowych i roztopowych. Wniesiona na tę decyzję przez H. W. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., od którego została wniesiona przez nią skarga kasacyjna. Wójt Gminy L. upomnieniem z dnia [...] r., doręczonym dnia 25 października 2016 r. wezwał H. W. do wykonania w terminie 30 dni od doręczenia tego upomnienia wynikającego z powyższej decyzji obowiązku pod rygorem wszczęcia w tym przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku dnia [...] r. Wójt Gminy L. wszczął egzekucję w/w obowiązku przez wystawienie tytułu egzekucyjnego, który został doręczony pełnomocnikowi H. W. 22 grudnia 2016 r. wraz z postanowieniem tego Wójta z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na nią grzywny w kwocie 1000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Jako podstawę wydania tego postanowienia organ wskazał art. 119 oraz art. 121 § 1 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r. poz. 599 ze zm., zwanej dalej też jako ustawa lub u.p.e.a.). Jednocześnie w postanowieniu tym H. W. została wezwana do wykonania określonego w tytule egzekucyjnym obowiązku w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia pod rygorem nałożenia na nią dalszych grzywien lub zarządzenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że pomimo wystosowania upomnienia H. W. nie wykonała obciążającego ją zgodnie z w/w decyzją SKO obowiązku. Uzasadniało to wszczęcie egzekucji i nałożenia na nią grzywny jako środka przymuszającego do wykonania obowiązku. We wniesionych 30 grudnia 2016 r. w związku z doręczeniem tytułu wykonawczego i wszczęciem postępowania egzekucyjnego zarzutach pełnomocnik H. W. wniósł o umorzenie tego postępowania względnie o wstrzymanie wykonania lub odroczenie egzekwowanego obowiązku. Zarzucił niewykonalność obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym oraz niekompletność tytułu wykonawczego, a w szczególności niewskazanie w nim podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Uzasadniając zarzuty stwierdzono, że wykonanie obowiązku jest niemożliwe z uwagi na panujące warunki atmosferyczne (okres zimowy, minusowe temperatury, zamarznięty grunt) oraz pogarszający się stan zdrowia zobowiązanej. W doręczonym tytule wykonawczym przy określeniu podstawy prawnej wszczęcia egzekucji wskazano jedynie ogólnie ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, co nie jest wystarczające. Nie jest również wystarczające powołanie się ogólnie na treść art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wójt Gminy L. zarzuty te oddalił. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że termin wykonania egzekwowanego obowiązku upłynął zgodnie z treścią doręczonego H. W. upomnienia dnia [...] r. Do tego czasu miała ona sprzyjające warunki do wykonania obowiązku. Miała też na jego wykonanie dodatkowy czas gdyż egzekucja została wszczęta po wystawieniu tytułu wykonawczego dopiero [...] r. Obowiązku nie musiała i nie musi wykonać osobiście. Obecny rozwój techniki i dostępność firm trudniących się odpowiednimi w tym względzie usługami nie stoi też na przeszkodzie wykonania obowiązku przy aktualnie panujących warunkach atmosferycznych. Zdaniem organu prawidłowo została też określona w tytule wykonawczym podstawa jego wystawienia. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik H. W. zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 5 i pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 1, art. 35 § 1 ustawy, art. 18 ustawy w zw. z art. 84 § 1 Kpa oraz jej art. 34 § 1 w zw. z art. 18 i w zw. z art. 124 § 1 i § 3 Kpa. W uzasadnieniu zażalenia zaakcentowano, że Wójt Gminy L. nie posiadając ku temu wiedzy specjalistycznej dowolnie przyjął, że przy panujących warunkach atmosferycznych możliwe jest wykonanie obciążającego zobowiązaną obowiązku i to gdy z uwagi na jej stan zdrowia nie mogłaby sprawować nad robotami osobistego nadzoru. Zaakcentowano nadto, że organ pierwszej instancji nie wskazał i wyjaśnił w swoim orzeczeniu podstawy prawnej jego wydania, co uniemożliwia jego kontrolę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym m.in. na podstawie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że zasadą wynikającą z art. 15 u.p.e.a. jest, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego wezwania. Zasadniczo organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.), ale jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Podstawy wniesienia zarzutów wynikają z treści art. 33 § 1 ustawy. W związku ze sformułowanym w zażaleniu zarzutem niewykonalności objętego tytułem wykonawczym obowiązku SKO stwierdziło, że należy przez to rozumieć niemożliwość wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym względzie ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 199/16). W tym względzie SKO powołało się również na wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2064/14 zgodnie z którym "Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej". W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że również jego zdaniem H. W. nie udowodniła aby wykonanie rowu o głębokości 40 cm było przy obecnym stanie techniki nawet w okresie zimy niewykonalne. Zasadne i zgodne z prawem było zatem wszczęcie i prowadzenie przeciw niej egzekucji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO w B. z dnia [...] r. reprezentowana przez adwokata H. W. wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że zostało ono wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania: - art. 33 § 1 pkt 5 i 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na niewłaściwej ich wykładni prowadzącej do nierozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej, - art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami, a w szczególności nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zażalenia skarżącej, - art. 138 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji oraz wskazanie podstawy prawnej nie odpowiadało stawianym przez przepisy wymogom. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano w pierwszej kolejności stanowisko organów orzekających, że w sprawie brak było podstaw do przyjęcia niewykonalności egzekwowanego obowiązku. W tym względzie stwierdzono, iż przepisy u.p.e.a. nie formułują nakazu osobistego wykonania nałożonego obowiązku. Podmiot, na którym spoczywa obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż skarżąca miała możliwość zlecenia wykonania nałożonego obowiązku firmie. Tego rodzaju stwierdzenie organu stanowi niedozwoloną ingerencję w wybór zobowiązanego co do sposobu wykonania obowiązku. Twierdzenia organów w tym względzie są nie tylko sprzeczne z materiałem sprawy lecz także z wiedzą techniczną i rażąco nielogiczne. Z uwagi na zaawansowany wiek (88 lat) i zły stan zdrowia, który się pogorszył, nie jest skarżąca bowiem w stanie w obecnej chwili wykonać nałożonego na nią obowiązku. Z tego powodu nie miała fizycznej możliwości ani wykonania obowiązku osobiście, ani nawet znalezienia wykonawcy, który by to wykonał. Wydaje się też zdaniem skarżącej nie budzić wątpliwości, że wykonywanie prac ziemnych w sytuacji gdy ziemia w której są wykonywane jest zamarznięta, spowoduje osunięcie ziemi gdy tylko nastąpi ocieplenie. Nawet pobieżna i dyletancka wiedza o procesie budowlanym pozwala jej zdaniem na taki wniosek. Wszystkie wywody Kolegium te oczywiste fakty pomijają. Nadto stwierdzono, że objęty obowiązkiem rów nie istnieje od wielu lat, zdaniem skarżącej co najmniej kilkunastu i ewentualny fakt jego wykonania miesiąc lub 2 miesiące później nie może mieć żadnego znaczenia dla stosunków społecznych. Podniesiono również, iż zdaniem strony, rów nigdy nie istniał na jej działce i na pewno nie w takim kształcie, dlatego też ze wszech miar uzasadnionym byłoby wstrzymanie się z czynnościami egzekucyjnymi do czasu zakończenia sprawy w postępowaniu sądowo administracyjnym. Podtrzymano również zgłoszony już w zażaleniu zarzut co do niekompletności tytułu wykonawczego, do którego SKO się nie odniosło. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację sformułowaną wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie pomimo jego wydania z naruszeniem niektórych przepisów postępowania odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu i brak jest podstaw do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do formułowania zarzutu niewykonalności objętego tytułem wykonawczym obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Dokonana przez SKO co do rozumienia tego pojęcia wykładnia zasługuje na pełną akceptację i znajduje również oparcie w orzecznictwie sądowym, w tym w wyrokach przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. O niewykonalności tej nie mogą zatem świadczyć przejściowe niedogodności w wykonaniu obowiązku związane z porą roku i panującymi warunkami klimatycznymi. W tym zresztą względzie twierdzenia skarżącej co do zamarzniętej w sposób uniemożliwiający wykonanie rowu ziemi nie zostały w żaden sposób przez stronę skarżącą wykazane. Nawet gdyby tak istotnie było to w okresie odwilży zachodziłaby ewentualnie potrzeba wyrównania ścian wykonanego zgodnie z nałożonym obowiązkiem rowu. Wbrew stanowisku skarżącej do stwierdzenia, że rów mógł być wykonany przy użyciu odpowiedniego sprzętu mechanicznego również w porze zimowej nie potrzeba żadnej specjalistycznej wiedzy. Wystarczającą w tym względzie wiedzę posiada bowiem każdy dorosły, przeciętny człowiek. Nadto należy podnieść, że skarżąca nie musiała czekać z wykonaniem obowiązku aż do zimy gdy wyrok WSA w Gliwicach oddalający jej skargę zapadł 24 czerwca 2016 r., a wydane w postępowaniu kasacyjnym postanowienie NSA sygn. akt II OSK 2537/16 o odmowie wstrzymania wykonania stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego decyzji SKO, dnia 8 listopada 2016 r. Skarżąca miała zatem wystarczająco dużo czasu na wykonanie obciążającego ją obowiązku jeszcze przed wszczęciem egzekucji. Gdy nadto zważy się, że również w toku postępowania sądowego zakończonego niniejszym wyrokiem Sąd nie uzyskał informacji, że objęty postępowaniem obowiązek został wykonany to w ogóle trudno uznać za wiarygodne twierdzenia skarżącej aby do nie wykonania obowiązku doszło bez złej jej woli. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze organy orzekające nie negowały prawa wyboru zobowiązanej co do sposobu wykonania ciążącego na niej obowiązku stwierdzając, że może go ona wykonać osobiście lub zlecić wykonanie innemu podmiotowi. W żadnym przypadku nie stanowi to niedozwolonej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo wyboru. Bezpodstawne jest natomiast w świetle obowiązujących przepisów (których pełnomocnik skarżącej zresztą nie wskazał) stanowisko strony skarżącej, że może ona zwlekać z wykonaniem obowiązku do czasu kiedy czy to będzie mogła wykonać go sama czy też sprawować nad tym wykonaniem osobisty nadzór. Wymagany obowiązek powinien być bowiem wykonany niezwłocznie. Należy też podkreślić, że zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 6 ustawy, który nie został zresztą bliżej z punktu obowiązujących przepisów uzasadniony. W tym zakresie decyduje zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a. wzór tytułu wykonawczego określony przez rozporządzenie o jakim mowa w art. 26 § 2 tej ustawy (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. Dz. U. poz. 1305 ze zm.). Zgodnie z tym wzorem w tytule dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym powinien być wskazany akt normatywny w oparciu o który obowiązek został nałożony i podstawa prawna obowiązku. Zdaniem Sądu wymogi te kwestionowany tytuł spełnia, gdy zważy się, że brak jest normatywnego unormowania co należy rozumieć pod pojęciem "podstawa prawna obowiązku". Niewątpliwie stanowi ją podlegająca wykonaniu ostateczna decyzja uprawnionego organu, a taka przez wskazanie jej daty, numeru i oznaczenia organu została zgodnie z ustawowym wzorem tytułu wykonawczego w kwestionowanym tytule wykonawczym wskazana. Trudno też przyjąć, w ślad za skarżącą, że pojęcie "Akt normatywny" oznacza szczegółowe wskazanie jego jednostki redukcyjnej. Szczegółowa podstawa w tym względzie została wskazana w decyzji SKO stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. W tym zakresie uzasadnienie organu pierwszej instancji jest wystarczające. Nie odniesienie się do tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 Kpa, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. W sprawie nie doszło też do powołanego w treści zażalenia naruszenia art. 35 u.p.e.a., który w niniejszej sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Organ egzekucyjny był bowiem w niej jednocześnie wierzycielem podlegającego egzekucji obowiązku i tym samym postępowanie uzupełniajcie o jakim mowa w tym przepisie oraz art. 34 ustawy nie zostało w ogóle wszczęte. Z urzędu, w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., należy w związku z powyższym stwierdzić, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie został określony przez SKO przedmiot postępowania oraz podstawa prawna jego wydania w zakresie wskazania w niej art. 34 § 2 u.p.e.a. Postanowienie organu pierwszej instancji oraz zażalenie nie dotyczyło bowiem stanowiska wierzyciela lecz rozstrzygało sprawę wniesionych zarzutów. Również to uchybienie proceduralne nie mogło mieć zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Z rubrum zaskarżonego postanowienia jak i z jego uzasadnienia wynika bowiem, że orzeczeniem tym rozpoznano zażalenie na postanowienie w sprawie wniesionych zarzutów, a nie zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela. Przemawia za tym również treść skargi, w której to uchybienie nie zostało podniesione. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec