II SA/Gl 381/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. K. oraz J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku B.K. i J.K Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (lakiernia proszkowa, na parceli nr 1. położonej w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w obszarze analizy dominuje w sposób zdecydowany funkcja mieszkaniowa z rodzajem zabudowy - jednorodzinnej i wielorodzinnej. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki usługowe (gastronomia, przychodnia weterynaryjna) stanowią jednak naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Negatywnym wyjątkiem może być komis samochodowy zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie (działka nr 2.). Projektowana funkcja usługowa - lakiernia proszkowa, pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. W praktyce nie da się pogodzić funkcji mieszkaniowej z intensywną aktywnością gospodarczą, zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo-społecznej, jak i kulturowej. Co istotne, planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi infrastrukturalnego uzupełninia zabudowy mieszkaniowej. Jest tak przede wszystkim dlatego, że lakiernia proszkowa nie stanowi usługi niezbędnej, czy pomocniczej dla zabudowy jednorodzinnej. Po drugie, jest usługą o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej. Co prawda, nie należy do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie mniej jednak charakteryzuje się znaczną uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej. Po trzecie, w obszarze analizowanym brak jest budynków o podobnej funkcji (gastronomia, przychodnia weterynaryjna, komis samochodowy), która dawałby podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Lakiernia proszkowa z tego zakresu nie pozostaje w czytelnych i uporządkowanych relacjach z funkcją mieszkaniową i nie może zyskać akceptacji w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji złożyli inwestorzy zarzucając organowi administracji naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W ich ocenie w sprawie wystąpiły uwarunkowania uzasadniające ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podkreśliło, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy a dokładnie sprzeczność funkcji planowanej inwestycji z funkcją zabudowy występująca na działkach sąsiednich. W granicach obszaru analizowanego znajdują się działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej niekiedy występującej wraz z funkcją usługową (przychodnia weterynaryjna oraz gastronomia). Ponadto na działce nr 2. zlokalizowany jest komis samochodowy. Jak wskazał organ odwoławczy dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy warunkuje kontynuacja funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nie jest przy tym zasadą, że istnienie obiektów o funkcji usługowej stanowi przesłankę do wydania warunków zabudowy dla każdej inwestycji o funkcji usługowej. "Należy bowiem zwrócić uwagę, że nie można biura rachunkowego traktować tak samo jak warsztatu samochodowego, albo zakładu utylizacji odpadów tak samo jak restauracji". Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli jej adresaci reprezentowani przez nieprofesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji i zasądzenia kosztów postępowania (ewentualnie stwierdzenia przez Sąd, że decyzja wydana przez organ została wydana z naruszeniem prawa) zarzucili SKO w Katowicach: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się na bezzasadnym przyjęciu braku zabudowy o funkcji odpowiadającej charakterowi zabudowy wnioskowanej (lakierni proszkowej) oraz przyjęciu występowania nielicznych usług na analizowanym obszarze: wyłącznie komisu samochodowego, gastronomii i przychodni weterynaryjnej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, iż spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie znajdowania się na analizowanym obszarze obiektu o podobnej funkcji, tj. warsztatu samochodowego (obiekt o podobnej funkcji usługowej w stosunku do obiektu wnioskowanego), co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszyło konstytucyjną zasadę, wedle której działania organów administracji publicznej powinny być podejmowane na podstawie i w granicach prawa, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się na bezzasadnym przyjęciu, że naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy prawidłowa i szczegółowa analiza zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich zabudowy powinna doprowadzić do wniosku, że na sąsiednich działkach, tj. działkach nr 3., 4., 2. i 1., istnieje zabudowa i inwestycja w postaci warsztatu samochodowego dwustanowiskowego, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta T. w T. Nr [...] z dnia 16 września 2015 roku ustalającej warunki zabudowy dla Pana K.P. - "[...]’, z której wynika prawo budowy warsztatu samochodowego dwustanowiskowego przy ul. [...] w T., jak również zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta T. w T. Nr [...] z dnia 26 lutego 2016 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego dwustanowiskowego przy ul. [...], z której wynika prawo budowy wyżej opisanego warsztatu samochodowego. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się na bezzasadnym przyjęciu, że naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gry prawidłowa i szczegółowa analiza zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich zabudowy powinna doprowadzić do wniosku, że na sąsiednich działkach, tj. działkach nr 3., 4., 2. i 1., przy ul. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza o zbliżonym typie usług, tj. usługa konserwacji i naprawa pojazdów samochodowych, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się na bezpodstawnym uznaniu, że planowana inwestycja usługowa - lakiernia proszkowa, pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz z funkcjami usługowymi, w tym z funkcją usługową warsztatu samochodowego, występującymi na działkach sąsiednich, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że planowana inwestycja usługowa - lakiernia proszkowa kontynuuje istniejącą funkcję zabudowy i usługową, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszyło konstytucyjną zasadę, wedle której działania organów administracji publicznej powinny być podejmowane na podstawie i w granicach prawa, 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się na bezpodstawnym uznaniu, że planowana inwestycja usługowa - lakiernia proszkowa jest usługą o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej, podczas gdy z brzmienia tego przepisu nie wynika konieczność spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki "braku uciążliwości sąsiedzkiej", na którą powołuje się organ administracji w wydanej przez siebie decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszyło konstytucyjną zasadę, wedle której działania organów administracji publicznej powinny być podejmowane na podstawie i w granicach prawa, 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci decyzji Prezydenta Miasta T. w T. Nr [...] z dnia 16 września 2015 roku ustalającej warunki zabudowy dla Pana K. P. - "[...]", z której wynika prawo budowy warsztatu samochodowego dwustanowiskowego na działkach nr 3., 4., 2., 1. przy ul. [...] w T., a w konsekwencji naruszenie reguły, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. 7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci decyzji Prezydenta Miasta T. w T. Nr [...] z dnia 26 lutego 2016 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego dwustanowiskowego na działkach nr 3., 4., 2., 1. oraz przebudowy zjazdu przy ul. [...] w T. wydanej wobec Pana K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]’ z siedzibą w T., z której wynika prawo budowy wyżej opisanego warsztatu samochodowego, a w konsekwencji naruszenie reguły, zgodnie z która organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. 8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci wydruku Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej świadczącej usługi konserwacji i naprawy pojazdów samochodowych na sąsiedniej działce nr 2. przy ul. [...] w T. - działalność gospodarcza prowadzona pod firmą "[...]." (NIP: [...]), z której wynika kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych - a w konsekwencji naruszenie reguły, zgodnie z która organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. 9) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów w postaci wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej potwierdzających prowadzenie wymienionych działalności gospodarczych w bliskim sąsiedztwie działki skarżących, 10) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas gdy organ administracji publicznej dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – dalej "u.p.z.p."). "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozpatrywanej sprawie został wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzono analizę urbanistyczną. Przy czym ograniczona ona została w praktyce jedynie do ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa winna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z zabudową już istniejącą. Warunki zabudowy, oparte o zasadę kontynuacji, są alternatywnym względem planu miejscowego instrumentem kształtowania harmonii przestrzennej na terenie, na którym plan nie obowiązuje. Powyższe nie oznacza jednak, że zakazane jest lokalizowanie zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Brak również bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W konsekwencji wyklucza się interpretowanie tej funkcji zawężająco, na przykład jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji są przynajmniej przedwczesne a jednocześnie nie wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Można nawet stwierdzić, że uzasadnienia organów administracji są wewnętrznie sprzeczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza bowiem, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest "sprzeczność funkcji planowanej inwestycji z funkcją zabudowy występująca na działkach sąsiednich. W granicach obszaru analizowanego znajdują się działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej niekiedy występującej wraz z funkcją usługową (przychodnia weterynaryjna oraz gastronomia). Ponadto na działce nr 2. zlokalizowany jest komis samochodowy. Zatem w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa. Wyraźnie wynika to zresztą z wyników przeprowadzonej w sprawie, przez organ I instancji, analizy urbanistycznej. Co więcej, organy administracji zdają się zupełnie pomijać fakt, że dla nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością przeznaczoną do zainwestowania została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu samochodowego. Obiekt ten, w oparciu o odpowiednie pozwolenie na budowę, został już zrealizowany. Zatem na nieruchomości sąsiedniej ustalono warunki zabudowy usługowej, zapewne o znacznej uciążliwości. Dyskusyjne w rozpatrywanej sprawie stanowisko organów administracji, że działalność polegająca na prowadzeniu lakierni proszkowej jest "usługą o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej". Przyjęcie a priori takiego założenia nie jest, w ocenie składu orzekającego, uzasadnione. Sąd nie przesądza, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia, czy też odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne w praktyce nie wyjaśniło tej kwestii. Konieczne jest tu dokonanie odpowiednich ustaleń i przeprowadzenie pełnej analizy urbanistycznej. Organ I pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących występowania określonej funkcji w obszarze analizowanym. Przyjęcie zaś określonej koncepcji (braku lub istnienia kontynuacji funkcji) powinno być odpowiednio (przede wszystkim w sposób przekonujący) uzasadnione. Powyższe okoliczniści stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.