II SA/Gl 381/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. C., P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 stycznia 2025 r. nr SKO.UL/41.7/441/2024/18324/AMak w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia 9 września 2024 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a."), art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez inwestora A. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej ze zbiornikiem, budowie silosu, budowie obory w formie hali namiotowej przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym część działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości T., gmina K. W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja położona jest na części działki, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W trakcie oględzin stwierdzono, że główna zabudowa obsługująca gospodarstwo rolne znajduje się przy ul. [...] w T. (jest to adres zamieszkania inwestora). Na tym terenie znajduje się zarówno budynek mieszkalny oraz zabudowa obsługi rolniczej - 4 budynki stadne - obory dla bydła i 4 budynki gospodarcze do magazynowania maszyn i sprzętów rolniczych. Na działce sąsiedniej, własności rodziców inwestora, również przechowywane są maszyny rolnicze. W gospodarstwie rolnym hodowane są buhaje w ilości ok. 140 szt. Planowana inwestycja na działce jw. ma umożliwić hodowlę bydła w nowym miejscu, co pozwoliłoby na zwiększenie ich ilości. Inwestor prowadzi gospodarstwo rolne użytkując własne grunty rolne oraz grunty rolne będące własnością rodziców. Główne uprawy na innych działkach to: kukurydza 20 ha, jęczmień 10 ha, pszenica 8 ha, pszenżyto 5 ha, lucerna 2 ha, łąki 5 ha. Organ uzyskał również dowody z Referatu Finansowo - Budżetowego i Podatkowo Kasowego w Urzędzie Miejskim w K., z których wynika, że inwestor odprowadza podatki od prowadzonego gospodarstwa rolnego za powierzchnię 9,7857 ha. Ponadto inwestor użytkuje grunty rolne własności rodziców o powierzchni 17,31 ha. Inwestor ma również zawartą umowę dzierżawy z Gminą. Powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie K., która wynosi 4,04 ha. Maszyny i urządzenia, które będą obsługiwały nowoprojektowaną oborę i jej zaplecze na stałe garażowane są w wiatach i budynkach gospodarczych zlokalizowanych na siedlisku, w zabudowie zagrodowej obok budynku mieszkalnego. Inwestor wyjaśnił, że aby móc rozwijać swoje gospodarstwo rolne w zakresie prowadzonej hodowli bydła opasowego, musi wykonać projektowaną inwestycję ze względu na brak możliwości rozbudowy istniejącej obory. Organ uznał, że istnieją podstawy do zastosowania odstępstwa z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się bowiem do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli przez pełnomocnika K. C. i P. C. (dalej: strony, skarżący) zaskarżając ją w całości, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez brak wyjaśnienia przesłanek stwierdzenia, że planowana inwestycja związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz niedokonanie należytej analizy w tym zakresie. Według skarżących organ I instancji błędnie przeanalizował art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wskazując, że wnioskowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej i w związku z tym nie jest wymagane przeprowadzenie analizy dotyczącej kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym zostały spełnione warunki do zastosowania odstępstwa z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ustalenia organu sąd wadliwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r., znak SKO.UL/41.7/441/2024/18324/AMak, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji w uzupełnieniu materiału dowodowego wypełnił zalecenia SKO, uzyskując jednoznaczne wyjaśnienia inwestora w zakresie funkcjonalnego powiązania mającej powstać zabudowy z istniejącym gospodarstwem rolnym oraz zabudową zagrodową. Bez wątpienia główna zabudowa obsługująca gospodarstwo rolne (budynek mieszkalny, obory, budynki gospodarcze) znajduje się na działce przy ul. [...]. Wnioskowana inwestycja ma być realizowana na działce w odległości ok. 1 km od powyższej nieruchomości. Planowana inwestycja jest organizacyjnie powiązana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Taka sytuacja występuje w omawianej sprawie. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyły przez pełnomocnika ww. strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia, że planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej, a nowo powstałe zabudowania stanowić będą odrębną działalnością rolniczą; b) art. 7, 8, 77 § 1, 86 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu z dnia 9 października 2024 r., brak odniesienia się do wszystkich wypowiedzi i twierdzeń podnoszonych w trakcie postępowania, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym brak przesłuchania stron. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: a) uchylenie decyzji obu instancji; b) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. zdjęcia z portalu Geoportal2.pl, na okoliczność zobrazowania rozmieszczenia działek, które wedle organu II instancji miałyby spełniać definicję zabudowy zagrodowej; c) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zabudowa zagrodowa, to zabudowa skoncentrowana wokół jednego miejsca - podwórza lub zagrody. Powinna ona pełnić dwie funkcje: miejsce zamieszkania rolnika i miejsce jego pracy. Obok budynków mieszkalnych powinny ją tworzyć budynki gospodarcze, inwentarskie i inne obiekty potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Działka główna położona jest w centralnej części miejscowości T., natomiast działka inwestycyjna położona jest na obrzeżach miejscowości. Są one oddalone są od siebie od ok. 1,1 km. Doświadczenie życiowe wskazuje, że odległość, jaka dzieli poszczególne działki, jest na tyle duża, że będą one tworzyć odrębne gospodarstwa. Brak jest w tym przypadku powiązania organizacyjnego i funkcjonalnego z jakimkolwiek innym gospodarstwem. Skarżący, jako właściciele działki, która oddalona jest od wszelkich działalności gospodarczych i hodowlanych, w niedalekiej przyszłości mieliby otrzymać na sąsiedniej działce "w prezencie" inwestycję, od której planowali uciec. Zarówno obora, jak też płyta gnojowa ze zbiornikiem oraz silos na produkcję kiszonki postawiony w najbliższym otoczeniu działki skarżących wpłynie negatywnie na zasadę dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to musi być rzeczywiście uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości. W świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r., II SA/Rz 1643/22 i podane tam orzecznictwo). Celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w istocie w wielu przypadkach w ogóle uniemożliwiałoby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia planu miejscowego. Obiekty te mają być więc powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami i zabudową sąsiedniego gospodarstwa, które może mieć całkowicie odmienny profil użytkowania bądź produkcji rolnej. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne (np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., II OSK 1926/20). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ wykazał, po uzupełnieniu materiału dowodowego, że zastosowanie powyższego wyjątku było zasadne. Mamy bowiem do czynienia z planowaną budową infrastruktury związanej z produkcją rolną (w tym silosa i obory). Inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, użytkując własne grunty rolne oraz grunty rolne będące własnością innych podmiotów, w tym rodziców. Odprowadza podatki od prowadzonego gospodarstwa rolnego, przekraczającego powierzchniowo średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie, wynoszącą statystycznie 4,04 ha. Maszyny i urządzenia, które będą obsługiwały nowoprojektowane obiekty na stałe garażowane są w wiatach i budynkach gospodarczych zlokalizowanych w siedlisku, w zabudowie zagrodowej, obok budynku mieszkalnego. Skarżący podają, że działka główna położona jest w centralnej części miejscowości jw., natomiast działka inwestycyjna położona jest na jej obrzeżach i są one oddalone są od siebie w o ok. 1,1 km. Jest to zatem odległość na tyle niewielka, że pozwala nawet na piesze jej pokonanie w dość krótkim czasie. Pokonywanie takich odległości, zwłaszcza w większych gospodarstwach rolnych, które nie są rzadkością w polskiej rzeczywistości, jest codzienną praktyką wielu rolników, mających do dyspozycji także urządzenia zmechanizowane, np. traktory. Nie jest to odległość kilkudziesięciu kilometrów, a jedynie nieco ponad 1 km. Pamiętać należy, że szczegółowe kwestie techniczne (w tym zabezpieczające osoby trzecie przed uciążliwością inwestycji) podlegają badaniu dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w szczególności o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Jednocześnie ustalono, że w sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Przyszła działalność rolnika na terenie inwestycji nie będzie mogła zatem naruszać wymogów ww. rozporządzenia (przekraczać określonych tam parametrów), gdyż oznaczałaby to w przeciwnym razie złamanie postanowień tegoż aktu prawnego oraz decyzji o warunkach zabudowy i późniejszego pozwolenia budowlanego. Gdyby do takiej sytuacji doszło, konieczne będzie wdrożenie postępowania naprawczego. Nie jest to jednak problem, który miałby być rozpatrywany na tym etapie sprawy. Samo powoływanie się na bliżej niesprecyzowane uciążliwości i immisje nie może prowadzić do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli spełnione są przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, jak w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucają niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak przesłuchania stron. Organy, uzupełniając postępowanie dowodowe, wyjaśniły niezbędne okoliczności sprawy, w tym uzyskały dodatkowe wyjaśnienia pisemne od inwestora. Jest to zgodne z zasadą pisemności postępowania administracyjnego (art. 14 k.p.a.). Jednocześnie jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Ustawodawca nie wprowadza hierarchii dowodów i nie wskazuje, że jedne dowody są "lepsze" od innych. Wręcz przeciwnie: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 k.p.a.). Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów bądź argumentów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.