II OSK 1926/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/19 w sprawie ze skargi E. K. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/19 oddalił skargę E. K. i M. T. (dalej skarżące) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] lutego 2019 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku inwentarskiego o obsadzie docelowej do 33 DJP (obory), we wschodniej części działki nr ew. [...] w miejscowości W., gmina L., w istniejącej zabudowie zagrodowej. Sąd I instancji wskazał w szczególności, że generalną przesłanką wprowadzenia odstępstwa przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) był zamiar prawodawcy, aby na obszarach rolnych nie ograniczać nadmiernie możliwości realizacji zabudowy związanej z produkcją w danym zakresie. W wielu wypadkach reguła "dobrego sąsiedztwa" nie mogłaby bowiem zostać zachowana, wobec braku znajdujących się w sąsiedztwie obiektów, do których cech zabudowy można by było nawiązać (reguła kontynuacji parametrów i funkcji). Przy tym obecnie, z uwagi na współczesny charakter gospodarki rolnej oraz znaczny wzrost powierzchni gospodarstwa rolnego, gospodarstwa charakteryzujące się usytuowanym na jednym podwórzu budynkiem mieszkalnym i wszystkimi budynkami gospodarczymi, nie występują powszechnie. Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać z wielu działek położonych często w znacznym oddaleniu od siebie, których uprawę umożliwia istniejąca i rozwijająca się znaczna mechanizacja procesów agrotechnicznych. W związku z powyższym zrealizowana rozbudowa i przebudowa budynku obory, dla której zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy mieści się, jak wskazano powyżej, w pojęciu "zabudowy zagrodowej". 2. Skarżące wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach - prawidłowo ocenił materiał dowodowy i przyjął, że w omawianej sprawie istnieją przesłanki do uznania, że inwestycja inwestora stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, mimo że materiał dowodowy jednoznacznie tego nie wskazuje; b) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie, mimo że materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadniał uwzględnienie skargi; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 upzp poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej, do której nie stosuje się art. 61 ust.1 pkt 1 upzp należy rozumieć nie tylko inwestycje mniejszych rozmiarów, ale także inwestycje służące prowadzeniu działalności rolniczej na dużą skalę ( np. przemysłową). W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W przedmiotowej sprawie istotą zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego jest kwestia zaliczenia ww. inwestycji do zabudowy zagrodowej zgodnie z art. 61 ust. 4 upzp. Przepis ten stanowi, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". W świetle art. 61 ust. 4 upzp istotne znaczenie ma urbanistyczny aspekt zabudowy zagrodowej, ponieważ skutki jakie wywołuje tego typu zabudowa z perspektywy ładu przestrzennego, są diametralnie inne od skutków wywołanych zabudową w przestrzeni zurbanizowanej. Systemowo art. 61 ust. 4 upzp stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP mówiącej o tym, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Jest on skorelowany z wynikającym z ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjnie ekonomicznie. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, za zabudowę zagrodową należy uznać wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 Kodeksu cywilnego, w którym mowa jest w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyroki NSA z: 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 593/19, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17). Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. 3.4. Przyjmując powyższe rozumienie pojęcia "zabudowy zagrodowej", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego planowana rozbudowa i nadbudowa budynku inwentarskiego w sposób oczywisty mieści się w zakresie art. 61 ust. 4 upzp. Należy bowiem zwrócić uwagę na konieczność dynamicznej i celowościowej wykładni tego przepisu. Przy tym celowościową art. 61 ust. 4 upzp, którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć nawet charakter rozproszony. 3.5. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i błędnej oceny materiału dowodowego, stwierdzić należy, iż stan sprawy w zakresie uznania, że inwestycja inwestora stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej był oczywisty i wynikał już z treści wniosku, co nie wymagało jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi zatem do konstatacji, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. 3.6. Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, który to przepis ma charakter ogólny i wynikowy. Określa on przypadek, kiedy sąd skargę oddala. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 Ppsa, powinna wskazywać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej brak jest takiego wskazania. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.