II SA/Gl 386/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr.) Protokolant asystent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. S., S. S. i H. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia (...) r. nr (...); 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżących od Wojewody solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. inwestor - Gmina P. (reprezentowana przez Wójta Gminy) wystąpiła do Starosty M. o udzielenie pozwolenia na budowę "widowni na boisku sportowym na 331 miejsc siedzących na działce o nr ewid. grunt. [...] i [...] w miejscowości P. przy ul [...]". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta M. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym do dnia [...] r. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania R. S., S. S. oraz H. K. zapoznali się z projektem budowlanym natomiast pismem z dnia [...] r. zgłosili swoje uwagi i zastrzeżenia. W wyniku przyjęcia dodatkowych pisemnych wyjaśnień projektanta, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta M. udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę z zachowaniem warunków, wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W osnowie decyzji organ I instancji orzekł nadto, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] w P. W uzasadnieniu Starosta M. wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzgodnień pod względem przeciwpożarowym, nie wymaga też uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wykonanie widowni nie zwiększy nadto uciążliwości dla terenów sąsiednich, a woda z opadów atmosferycznych będzie spływała w kierunku boiska. Od decyzji tej R. S., S. S. oraz H. K. wnieśli odwołanie do Wojewody, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucili wadliwe zezwolenie na usytuowanie obiektu przy granicy działki i nieuwzględnienie interesów osób trzecich. Wskazali także, iż ich zdaniem organ I instancji nie zbadał zagrożenia pożarowego dla sąsiednich działek oraz zagrożenia zalaniem, nie uwzględnił faktu, iż inwestor roboty budowlane już rozpoczął, a także naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez nie dopuszczenie do niego właścicieli działek [...],[...],[...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż S. S. nie jest, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem niedopuszczalne jest zaskarżanie przez niego rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno - budowlanej. Wskazał nadto, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o nr ewid. grunt. [...] i [...] a zatem, pomijając inwestora, wyłącznie ich właścicielom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ l instancji zawiadamiając właścicieli ww. działek o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie przyznając przymiotu stron postępowania właścicielom działek o nr ewid. grunt. [...],[...] i [...]. Z akt sprawy wynika, że właściciele będących w obszarze oddziaływania obiektu działek aktywnie korzystali z przysługujących im uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji organ l instancji zapewnił im możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Zatem zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu są w ocenie organu II instancji bezprzedmiotowe. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa budowlanego przez usytuowanie widowni bezpośrednio przy umiejscowionych na sąsiednich działkach budynkach gospodarczo-garażowych Wojewoda wskazał, iż projekt budowlany zakłada posadowienie widowni częściowo tylko w odległości 1,5 m od granicy z działkami skarżących. Rozwiązanie takie jest prawnie dopuszczalne i znajduje stosowne odzwierciedlenie w decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która to decyzja uwzględnia możliwość realizacji inwestycji częściowo w granicy. Biorąc natomiast pod rozwagę pozostałe zarzuty skarżących odnośnie niezapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej oraz nieprawidłowego zaprojektowania inwestycji pod względem odprowadzania wód opadowych, organ odwoławczy stwierdził, że również w tym zakresie projekt odpowiada warunkom decyzji o lokalizacji celu publicznego. Z projektu budowlanego wynika, że widownia nie będzie stanowiła zagrożenia w tym m.in. w zakresie pożarowym, gdyż jej konstrukcja wykonana zostanie z materiałów niepalnych, co potwierdził także projektant w piśmie z dnia [...] r. Trwałość konstrukcji od strony sąsiednich działek zapewnia ściana oporowa, monolityczna, żelbetowa z betonu B 20, z kolei w celu zapobieżenia zalewaniu terenów tych działek zaprojektowane zostało ściekowe koryto odpływowe z betonu ze spadkiem 0,5 % (a nie 0,5 metra jak to podnoszą skarżący) w kierunku ulicy [...]. Wojewoda wskazał nadto, iż sugestia skarżących co do ewentualnego zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. znak [...] o pozwoleniu na użytkowania boiska sportowego jego zdaniem nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem wyłącznie inwestor. Pismem z dnia [...] r. R. S., S. S. i H. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, w postaci rozszerzonej, te same zarzuty, które zawarli w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo wskazali, iż obie wydane w sprawie decyzje podjęte zostały bez zgody wszystkich właścicieli sąsiednich działek, a także bez poprawnego ustalenia stron postępowania. A. S., do której organy kierowały swe pisma nie żyje bowiem już od kilku lat, a zięć S. S., któremu przymiotu strony odmówiono, jest jednym z jej spadkobierców. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż przesyłki kierowane do A. S. odbierała jej córka, R. S., zobowiązując się tym samym do przekazywania poczty matce i nie informując o jej śmierci. Nadto to A. S., a nie S. S., figuruje nadal w ewidencji gruntów jako właścicielka sąsiadującej z terenem inwestycji działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, naruszają bowiem art. 61 § 4 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane. Obie decyzje wydane zostały nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Podkreślić nadto trzeba, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu, na żądanie jednej ze stron lub z urzędu, postępowania administracyjnego. Aby bowiem strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi ona być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W konsekwencji jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji państwowej zobowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki – por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje bowiem naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97, LEX nr 34721. Wskazać w tym miejscu należy, iż po myśli art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego definiuje i jednocześnie zawęża w stosunku do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podmioty te winien zatem orzekający w sprawie organ jednoznacznie ustalić. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności podnieść należy, iż w aktach sprawy, obrazujących postępowanie przed organem I instancji znajduje się pismo podpisane przez Wójta Gminy P. z dnia [...] r. zatytułowane "Wykaz właścicieli działek sąsiadujących z działkami [...] i [...]" wskazujące, że właścicielami działki [...] są H. K., R. S. i A. S., właścicielem działki [...] jest K. M. natomiast działki [...],[...] są A. i J. A.. W piśmie, o którym mowa, wydrukowane numery działek [...],[...] oraz nazwiska ich właścicieli, A. i J. A., zostały jednak następnie skreślone, a skreślenie to nie zostało opatrzone ani datą ani parafą dokonującej go osoby. Jak wynika z kolei ze zwrotnych poświadczeń odbioru pisma z dnia [...] r. Starostwo Powiatowe w M. zawiadomiło o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę widowni na boisku sportowym na działkach [...] i [...] wyłącznie H. K., R. S., A. S. i K. M.. Tylko te strony figurują też w rozdzielniku wydanej przez organ I instancji dnia [...] r. decyzji. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, iż decyzja owa działki znajdujące się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji określa nieco odmiennie. Starosta M. udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowej widowni wskazał bowiem w osnowie decyzji, iż cyt. "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] w P.". Ustalenie to, które skądinąd w ogóle nie może stanowić elementu osnowy decyzji administracyjnej nie należy bowiem do rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym jego obecność w osnowie narusza art. 107 § 1 k.p.a., nie zostało w żaden sposób w uzasadnieniu umotywowane. Z jakiej przyczyny, zdaniem Starosty M., akurat te działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie znajdują się w nim natomiast pozostałe graniczące z planowaną inwestycją nieruchomości pozostaje zatem w świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego niejasnym. W konsekwencji, pismem z dnia [...] r. Sąd, w wyniku podjętego w trakcie rozprawy postanowienia, wezwał Starostę M. do złożenia oświadczenia, pod rygorem skutków dowodowych, kto jest właścicielem wszystkich, poza działką [...] i [...], działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji i z jakiego powodu osoby te nie zostały uwzględnione jako strony postępowania. W odpowiedzi Starosta M. nadesłał żądany wykaz, obejmujący oprócz działek należących do skarżących i K. M. także działkę [...] należącą do B. i L. B., działkę [...] stanowiącą własność A. i J. A. a także należące do Gminy P. działki [...],[...],[...],[...],[...]. Pismo towarzyszące, które miało uzasadnić stanowisko organu I instancji, wskazując stosowne motywy zawiera jednak tylko przytoczenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdzenie cyt. "W mojej ocenie poza działkami objętymi przedmiotową inwestycją obiekt oddziałuje na działki nr ewid. [...] i [...]". Wyjaśnienie to, zdaniem Sądu, nie wskazuje żadnych obiektywnych kryteriów, którymi kierował się organ I instancji nie przyznając właścicielom pozostałych nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji przymiotu stron w prowadzonym przez siebie postępowaniu i nie może zostać uznane za wystarczające. Podkreślić nadto należy, iż organ I instancji w trakcie całego prowadzonego przez siebie postępowania uwzględniał jako stronę postępowania nieżyjącą A. S., nie przyznając z kolei przymiotu strony jej spadkobiercy, S. S., notabene de facto i tak w postępowaniu uczestniczącemu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika wprawdzie, iż przesyłki kierowane do A. S. odbierała córka R. S., nie informując doręczyciela o śmierci adresatki, co niewątpliwie co najmniej przyczyniło się do powstałej nieprawidłowości (podnoszona przez skarżących w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r. teza, iż organ został o śmierci A. S. powiadomiony nie znajduje żadnego potwierdzenia w przedłożonym Sądowi materiale dowodowym), bez wątpienia strony postępowania nie zostały jednak w sposób poprawny ustalone. Sąd stwierdza nadto, iż wydając decyzje administracyjne orzekające w sprawie organy naruszyły wskazane wyżej art. 7 i 77 k.p.a., obligujące do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej Wojewoda, pomimo zgłoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego podjęcia przez inwestora prac budowlanych, nie zbadał, czy istotnie inwestycja została już rozpoczęta. Wskazał w odniesieniu do poruszonej kwestii wyłączną właściwość PINB w M. pomijając tym samym, iż pozwolenie na budowę warunkujące rozpoczęcie robót budowlanych może być wydane tylko przed rozpoczęciem inwestycji. Decyzja drugoinstancyjna, pomimo zarzutów skarżących, nie wyjaśnia nadto w uzasadnieniu w sposób dostatecznie klarowny kwestii budowy obiektu w granicy, która to kwestia notabene nie pojawiła się w decyzji pierwszoinstancyjnej. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewoda nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] r. Obie decyzje uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji organu II instancji jak też poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Badając legalność podjętych w toku postępowania decyzji Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżących, iż obie wydane w sprawie decyzje są wadliwe albowiem podjęte zostały bez zgody wszystkich właścicieli sąsiednich działek. Sąd wyjaśnia w tym miejscu skarżącym, że zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest wymagana, a tym samym zgłoszony przez nich zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a,