II SA/Gl 388/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa mostu na rzece N. w ciągu ulicy [...] w R.". Akt ten został wydany na podstawie art. 11d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. dalej jako "specustawa drogowa"). Decyzją powyższą organ również: - zatwierdził podział nieruchomości wyznaczonych liniami rozgraniczającymi teren, - zatwierdził projekt budowlany, - nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji odwołał się między innymi A. C., zam. w R., u. [...]. Jako współwłaściciel nieruchomości obejmujących działki o numerach ewidencyjnych 12 i 2 nie zgodził się on z podjętym rozstrzygnięciem a w szczególności z wywłaszczeniem jego nieruchomości. Podniósł, że działka powyższa ma dla niego duże znaczenie gospodarcze. Parkują tam bowiem samochody dojeżdżające do będącego jego własnością pawilonu, który jest wynajmowany przedsiębiorcom w celach handlowych. Uniemożliwienie parkowania na powyższej nieruchomości spowoduje, iż prowadzenie działalności w pawilonie będzie niemożliwe. Podniósł, że proponował organowi administracji udostępnienie nieruchomości na czas przebudowy, jednakże nie otrzymał odpowiedzi. Podejmując postępowanie Wojewoda [...] zwrócił się do organu administracji o wyjaśnienie przyczyn wywłaszczenia nieruchomości A. C. Prezydent Miasta R. wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie polega na kompleksowej przebudowie mostu w centrum miasta. Konieczna jest w związku z tym przebudowa infrastruktury technicznej, w tym sieci gazowej. Może to nastąpić jedynie między innymi na działce ewidencyjnej 1, gdyż każda inna lokalizacja skutkowała by krzyżowaniem się istniejących sieci przesyłowych i teleinformatycznych. Na przedmiotowej działce ma zostać zlokalizowana tzw. komora przewiertowa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł częściowo reformatoryjnie. Uchylił decyzję w odniesieniu do dwóch nieruchomości i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie, zmienił pkt IV decyzji dotyczący uwzględnienia przy realizacji przedsięwzięcia interesów osób trzecich oraz zmienił częściowo załącznik do decyzji określający linie rozgraniczające nieruchomości. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Zmiany powyższe w żaden sposób nie dotyczyły sytuacji prawnej nieruchomości, których właścicielem jest A. C. Odnosząc się do zarzutów skargi tego ostatniego wskazał, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji wpłynęło pismo I. S. podpisane jednocześnie przez A. C. i D. D. W odpowiedzi organ poinformował wnoszących o konieczności zajęcia nieruchomości w związku z koniecznością przebudowy urządzeń niezbędnych do realizacji gazociągu. Wojewoda [...] w swej decyzji wskazał również na specyfikę regulacji specustawy drogowej. Realizacja zamierzenia służy poprawie bezpieczeństwa publicznego i jako służąca celowi publicznemu ma pierwszeństwo przed interesem odwołującego się. Wskazał także, iż realizacja modernizacji technicznej infrastruktury nie jest możliwa w innym wariancie. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła K. W. jako następca prawny A. C. Domagając się jej uchylenia (ewentualnie uchylenia także decyzji organu I instancji) oraz wstrzymania jej wykonania zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na nieuwzględnieniu wpływu realizacji przedsięwzięcia na interes gospodarczy skarżącej, z zupełnym pominięciem slusznego interesu strony, - art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieodniesienie się do pism stron dotyczących ugodowego załatwienia sprawy, w sytuacji kiedy na poczet realizacji przedsięwzięcia nie było i nie jest konieczne zajęcie własności strony, która deklarowała dobrowolne udostępnienie nieruchomości na czas niezbędny do wykonania prac, - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała ponownie na swój interes gospodarczy. Zaakcentowała również okoliczność braku formalnego odniesienia się organu do propozycji ugodowego załatwienia sprawy przez jej poprzednika prawnego. Przytoczyła wreszcie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumentację skargi. Wskazał, iż z doniesień prasowych wynika, iż między innymi na terenie wywłaszczonej nieruchomości może powstać ścieżka rowerowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Celem wprowadzenia szczególnego trybu lokalizacji dróg publicznych jest przyspieszenie i uproszczenie procedur w tym zakresie. Znacząco została wzmocniona pozycja procesowa zarządcy drogi, który jest inwestorem. Ograniczone zostały w konsekwencji uprawnienia stron postępowania. Dotyczą one nie tylko samego postępowania wyjaśniającego, ale również możliwości kontroli wydanego rozstrzygnięcia zarówno w postępowaniu instancyjnym, jak i nadzwyczajnym. Szczególną rolę odgrywa tu decyzja zezwalająca na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11a ust. 1 "specustawy drogowej" wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przy czym organ tym wnioskiem jest związany. Nie może on dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Rz 1133/12 – wszystkie wyroki za orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Łd 1000/13). Można tu przytoczyć wreszcie wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. (sygn. II OSK 1730/14), gdzie skład orzekający wyraźnie stwierdził, iż "organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo". NSA w powyższym orzeczeniu dopuścił możliwość weryfikacji zasadności żądania wniosku o wydanie decyzji, jednakże nie może mieć ona na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż zarzuty skargi są bezzasadne. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż organy administracji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły cały materiał dowodowy. Dokonano oceny kompletności wniosku o wydanie decyzji a także oceniły zgodność projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Bezsporne w sprawie jest, iż realizacja przedsięwzięcia wymaga przebudowy sieci gazowej. Organy administracji wykazały, iż może to nastąpić tylko przez działkę będącą własnością skarżącej (o numerze ewidencyjnym 1). Każda inna lokalizacja skutkowała by krzyżowaniem się istniejących sieci przesyłowych i teleinformatycznych. Sporna w sprawie jest w istocie tylko jedna okoliczność. Otóż zdaniem skarżącej możliwe jest zrealizowanie zamierzenia bez konieczności wywłaszczenia nieruchomości. Z akt administracyjnych (w tym projektu budowlanego) wynika jednak, że takie rozwiązanie było by nieuzasadnione. Montaż gazociągu będzie następował przy wykorzystaniu tzw. komory przewiertowej, która po wykonaniu przewiertu zostanie tam zachowana. To uzasadnia wywłaszczenie działek, których łączna powierzchnia wynosi zaledwie 29 metrów kwadratowych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.