II SA/Gl 388/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Dnia [...] roku w miejscowości K. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazdem kierował M. S.. Kierujący pojazdem okazał do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy nr [...] udzielonej przedsiębiorcy A. J. prowadzącemu działalność pod firmą "A" H. [...] , [...]-[...] K.. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...]. Kierowca podpisał protokół kontroli bez wniesienia do niego zastrzeżeń. Kierujący pojazdem okazał do kontroli także decyzję Starosty [...] z [...] roku zezwalającą A. J. na transport odpadów o wymienionych w decyzji kodach, kwit wagowy, list przewozowy oraz dwa dokumenty CMR, z których wynikało, że przewożony ładunek miały stanowić zmieszane tworzywa sztuczne o łącznej wadze 25,4 t pochodzące z Niemiec (E.), mających docelowo trafić do odbiorcy "B" sp. z o.o. w L.. Kierowca przedłożył kontrolującym dokument związany z przemieszczaniem odpadów - informację dołączoną do przemieszczanych odpadów według wzoru z załącznika nr VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Następnie została przeprowadzona kontrola przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L.. Zgodnie z protokołem oględzin przewożone odpady miały stanowić odpady o kodzie 19 12 04 - tworzywa sztuczne i guma, jednakże oględziny wykazały obecność także rozdrobnionych kawałków drewna. Odpad stanowił zatem mieszaninę co najmniej 3 rodzajów odpadów i z dużym prawdopodobieństwem stwierdzono, że był to odpad o kodzie 19 12 10 - paliwo alternatywne. Jak wynika z treści protokołu oględzin odpadów, kierowca potwierdził, że przewożony odpad stanowił paliwo alternatywne (protokół z [...] r. z oględzin odpadów - w aktach sprawy). Okoliczność ta została wreszcie potwierdzona po oględzinach w dniu [...] r. W konsekwencji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] roku nr [...] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż ukarany naruszył prawo poprzez prowadzenie wwozu odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia, co stanowi delikt przewidziany w lp. 4,5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że według art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4. jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), o ile wpis do rejestru jest wymagany. Organ powołał się także na art. 2 pkt 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, zgodnie z którym "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane: a) bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; lub b) bez zgody zainteresowanych właściwych organów, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; lub c) w przypadku gdy zgoda zainteresowanych właściwych organów została uzyskana w wyniku fałszerstwa, wprowadzenia w błąd albo oszustwa; lub d) w sposób, który nie jest zgodny z określonym w dokumencie zgłoszeniowym lub w dokumentach przesyłania; lub e) w sposób, który prowadzi do odzysku lub unieszkodliwiania niezgodnego z przepisami wspólnotowymi lub międzynarodowymi; lub f) z naruszeniem art. 34, 36, 39, 40, 41 i 43; lub g) zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4, w odniesieniu do którego stwierdzono, że: i. zawiera odpady, które nie zostały wyszczególnione w załącznikach III, IIIA lub IIIB; lub ii. został naruszony art. 3 ust. 4; iii. przemieszczanie jest realizowane w sposób, który nie został konkretnie określony w dokumencie, o którym mowa w załączniku VII. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku odpadów określonych w art. 3 ust. 2 i 4, które mają zostać przesłane, należy dopełnić następujących wymogów proceduralnych: a) dla ułatwienia śledzenia przemieszczania takich odpadów osoba podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, która organizuje przemieszczanie, zobowiązana jest zapewnić, by do przemieszczenia dołączony był dokument określony w załączniku VII; b) dokument określony w załączniku VII jest podpisywany przed dokonaniem przemieszczenia przez osobę, która je organizuje, oraz przez prowadzącego instalację odzysku lub laboratorium i przez odbiorcę po otrzymaniu danych odpadów. Stosownie do art. 4 pkt 22 lit. i) oraz u) ustawy o transporcie drogowym przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz Urz. L 190 z 12.07.2006, str. 1-98) oraz ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1048). Organ I instancji uznał (w oparciu o informacje uzyskane od WIOŚ), że przewożone odpady nie należały do odpadów podlegających procedurze informowania z art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Ich przywóz wymagał zaś zezwolenia. Takiego przedsiębiorca nie posiadał, w związku z czym została nałożona kara pieniężna. Na skutek odwołania ukaranego sprawę rozpatrywał Główny Inspektor Transportu Drogowego, który zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie w pełni akceptując stanowisko organu I instancji. Dodatkowo zaakcentował, iż w sprawie brak przesłanek do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 92c ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym: Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył A. J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów w postaci: - wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nr [...] udzielonej Skarżącemu, - decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku zezwalającą Skarżącemu na transport odpadów o wymienionych w decyzji kodach, - kwitu wagowego, - dokumentu CMR, - informacji dołączonej do przemieszczanych odpadów według wzoru z załącznika nr VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skarg zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 92 c ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w związku z art. 92 a ust. 1 u.t.d. poprzez uznanie odpowiedzialności skarżącego za naruszenie dotyczące błędnego zakwalifikowania przewożonych odpadów oraz błędną wykładnię okoliczności wyłączających odpowiedzialność przewoźnika wyrażającą się w przyjęciu, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek zwalniających skarżącego z odpowiedzialności, podczas gdy z brzmienia przepisu art. 92 c ust. 1 pkt. 1) u.t.d. wynika, że nie ma zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, co powoduje, że w każdej sprawie należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności i zdarzeń których podmiot nie mógł przewidzieć, - art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że na podmiocie wykonującym usługę transportu odpadów ciąży obowiązek posiadania wiedzy umożliwiającej dokonanie oceny, czy przewożone odpady odpowiadają kategorii odpadów określonej w dokumentach przewozowych podczas gdy w ww. przepisie wskazane jest, że podmiot wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, -art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu informacje określające warunki przywozu do Polski odpadów w postaci paliwa alternatywnego z dnia [...] roku, czyli o akt niebędący aktem prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, że Skarżący nie dochował obowiązku odpowiedniego zakwalifikowania odpadów, - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. niezleceniu przeprowadzenia specjalistycznych badań pozwalających na ustalenie składu chemicznego przewożonego odpadu, co doprowadziło do poczynienia ustaleń w tym zakresie w oparciu o zeznania świadka w pracownika Delegatury WIOŚ w L., - art. 10 § 1 k.p.a. polegający na przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] i [...] roku bez umożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w czynnościach, gdy tymczasem organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, w obecność pracownika strony przy tych czynnościach nie wypełnia dyspozycji tegoż przepisu, - art. 22 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi brak ważnego interesu publicznego w ukaraniu skarżącego, a z treści ww. normy prawnej wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego w sprawie bezspornie wykazano, że odpady transportowane przez pojazd należący do skarżącego nie stanowiły mieszaniny tworzyw sztucznych, ale paliwo alternatywne. Wynika to zarówno z przeprowadzonych przez pracowników WIOŚ w L. badań specjalistycznych, jak i z przesłuchania kierowcy (protokół z [...] r. z oględzin odpadów - w aktach sprawy). Skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby choć uprawdopodobnić, że ustalenia organów ITD oraz WIOŚ są błędne. Stąd zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. są niezasadne. W konsekwencji należy przyjąć, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 2 pkt 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Zatem doszło do naruszenia 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku odpadów określonych w art. 3 ust. 2 i 4, które mają zostać przesłane, należy dopełnić następujących wymogów proceduralnych: a) dla ułatwienia śledzenia przemieszczania takich odpadów osoba podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, która organizuje przemieszczanie, zobowiązana jest zapewnić, by do przemieszczenia dołączony był dokument określony w załączniku VII; b) dokument określony w załączniku VII jest podpisywany przed dokonaniem przemieszczenia przez osobę, która je organizuje, oraz przez prowadzącego instalację odzysku lub laboratorium i przez odbiorcę po otrzymaniu danych odpadów. Zatem wymierzenie kary przewidzianej w art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.), zgodnie z zał. III do ustawy (pkt 4.5.). Jedyną sporną kwestią w sprawie jest możliwość zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli [...] okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć [...]". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazane w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. II GSK 2867/16 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy on bowiem okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy, prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy nie jest zwolniony z odpowiedzialności, gdy wyłączna wina za powstanie naruszenia spoczywa na kierowcy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Go 535/18). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji trafnie uznały, iż w odniesieniu do skarżącego brak podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Z akt administracyjnych wynika jedynie, iż przewożono inne odpady, niż wskazane w dokumentacji przewozowej. Brak dowodu jakichkolwiek działań ukaranego celu zapewnienia, iż prawo będzie przestrzegane. Nie zasługuje wreszcie na akceptację zarzut naruszenia w sprawie art. 22 Konstytucji RP. Ścisła kontrola importu odpadów do kraju bez wątpienia leży w interesie publicznym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.