II SA/Gl 390/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3686/2022/21612 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/3686/2022/21612 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta P. (dalej "organ pierwszej instancji") z 17 listopada 2022 r. numer: [...] odmawiającą przyznania W. K. (dalej "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "k.p.a."). Odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniono dwiema okolicznościami. Wskazano na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność ojca skarżącej. Ponadto wskazano na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zakres czynności opiekuńczych skarżącej obejmuje: podawanie leków, mierzenie ciśnienia, towarzyszenie w spacerach, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie. Ojciec skarżącej sam wykonuje czynności higieniczne oraz samodzielnie spożywa posiłki, a także zajmuje się zwierzętami (kanarki, króliki, kury) oraz chodzi na spacery do lasu na grzyby, odwiedza kolegę. Ojciec skarżącej nie wykonuje czynności domowych, tj. sprzątanie, gotowanie gdyż jak oświadczył nigdy tego wcześniej nie robił – czynności te wykonywała jego żona, z którą rozwiódł się w 2016 r. Ojciec skarżącej oświadczył ponadto, że skarżąca przebywa u niego przez około 8 godzin dziennie. W nocy przebywa sam. Skarżąca w soboty i niedziele uczęszcza na zajęcia do szkoły w T. Skarżąca jest osobą bezrobotną, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy. W odwołaniu od decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na tej części przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt: K 38/13. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium decyzją z 9 stycznia 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, że zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem nie przekracza obowiązku alimentacyjnego jaki spoczywa na dzieciach względem rodziców. Świadczona przez skarżącą opieka nie nosi znamion opieki ciągłej i stałej oraz nie ma przełożenia na rezygnację czy niepodejmowanie zatrudnienia. W przypadku skarżącej nie istnieje bowiem związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem. Sprawowana opieka nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto skarżąca wykonuje czynności dnia codziennego, które są wykonywane w każdej rodzinie. Skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika wniosła skargę na decyzję Kolegium, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że istotą opieki nad osobą niepełnosprawną jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych codziennych potrzeb osoby, nad którą ona jest sprawowana. Ponadto także zapewnienie egzystencji tej osobie, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą ojcu nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece stałej, długoterminowej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że organ odwoławczy złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez skarżącą jednej z przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie istnienie związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie organu odwoławczego zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem nie przekracza obowiązku alimentacyjnego jaki spoczywa na dzieciach względem rodziców. Ponadto świadczona przez skarżącą opieka nad ojcem nie nosi znamion opieki ciągłej. Możliwe jest zatem podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby na część etatu. Zdaniem zaś skarżącej opieka nie musi być całodobowa, lecz trwała i ciągła. Jej istotą jest także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana. Zgodnie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane m. in. osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pierwszą zasadniczą przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stosownie do art. 3 pkt 22 u.ś.r. pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Drugą zasadniczą przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru tej opieki. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15; opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w CBOSA). Pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi istnieć związek przyczynowo -skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok WSA w Krakowie z 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20 - opubl. w CBOSA). Zaprzestanie aktywności zawodowej musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2013 r., II SA/Go 516/13; wyrok NSA z 7 listopada 2009 r., I OSK 1549/19 – opubl. w CBOSA). Jednocześnie podkreśla się, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11; opubl. w CBOSA). Zatem rozmiar świadczonej opieki musi być stały i na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do 31 maja 2023 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2020 r. przy czym nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. W orzeczeniu wskazano, że ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zawiera także wzmiankę o konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie. Niewątpliwie orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy ojcu skarżącej. Jednakże wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stwierdzenie konieczności pomocy lub opieki ojcu skarżącej nie oznacza automatycznego przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest ustalenie, czy skarżąca sprawuje nad niepełnosprawnym ojcem opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że ojciec skarżącej zamieszkuje wraz ze swoim synem. Syn pracuje zawodowo za granicą i nie ma go w ciągu tygodnia w domu. Skarżąca zaś mieszka w osobnym lokalu, a droga do miejsca zamieszkania ojca zajmuje jej około 30 minut. Podczas wywiadu środowiskowego ojciec skarżącej wskazał, że opieka skarżącej polega na tym, że skarżąca przyjeżdża do niego rano, robi śniadanie, podaje leki, mierzy ciśnienie, a następnie razem udają się na spacer. W dalszej kolejności robią zakupy albo skarżąca robi zakupy sama. Potem przygotowuje obiad, sprząta po obiedzie, pierze, prasuje, sprząta w pomieszczeniach. Następnie przygotowuje kolację. Do domu skarżąca wraca około godziny 19. W weekendy skarżąca uczęszcza na zajęcia do szkoły. Ojciec skarżącej wyjaśnił, że samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, ubiera się i spożywa posiłki. W nocy przebywa sam. W ciągu dnia zaś zajmuje się ptakami (kurami, kanarkami) oraz królikami, spaceruje, odwiedza kolegę. Natomiast prowadzeniem jego gospodarstwa domowego zajmuje się skarżąca. Ojciec skarżącej wskazał, że nigdy nie wykonywał czynności gospodarstwa domowego. Zajmowała się tym jego żona do czasu rozwodu w 2016 r. Ojciec skarżącej podkreślił, że nie radzi sobie z pilnowaniem wizyt lekarskich, w kontaktach z lekarzami, w sprawach związanych z leczeniem i przyjmowaniem leków. Zgodnie zaś ze złożonymi przez skarżącą oświadczeniami wykonuje ona następujące czynności opiekuńcze w stosunku do ojca: podaje leki (3 razy dziennie); mierzy ciśnienie (2 razy dziennie rano i wieczorem); smaruje maścią przeciwbólową (jeden raz w tygodniu lub codziennie); przygotowuje i podaje posiłki (śniadanie, obiad, kolacja); przygotowuje ubrania (2 razy dziennie); sprząta mieszkanie, pierze ubrania i prasuje (raz dziennie); robi zakupy (2 razy w tygodniu); umawia i odbywa z ojcem wizyty u lekarzy (kontrola rozrusznika – 2 razy do roku; neurolog, kardiolog – co trzy miesiące; ortopeda – 3 razy w roku; lekarz ogólny – często) oraz załatwia wszelkie sprawy urzędowe (w zależności od potrzeb). Oprócz tego spędza czas z ojcem, pomaga w opiece nad zwierzętami, pomaga w opłacaniu rachunków, odśnieża, towarzyszy w wyjściach do kościoła, przynosi opał i dokłada do pieca. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika ponadto, że ojciec skarżącej mieszka w bliskim sąsiedztwie rodziny, z którą pozostaje w dobrych relacjach. Obok domu w którym mieszka znajduje się dom, w którym mieszka jego matka oraz córka z rodziną. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że zakres świadczonej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Pomoc skarżącej obejmuje typowe czynności dnia codziennego (tj. przygotowanie i podawanie posiłków, przygotowanie ubrań, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, umawiane wizyt u lekarzy, załatwianie spraw urzędowych, odśnieżanie, palenie w piecu), które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo. Czynności te stanowią zasadniczo czynności związane z prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, które można zaplanować i zrealizować poza czasem pracy. Osoby pracujące zawodowo wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Część z tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia. Czynności te nie wymagają ciągłej dyspozycji skarżącej, a tym samym nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Natomiast opieka sprawowana przez skarżącą, która wykracza poza czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego polega przede wszystkim na mierzeniu ciśnienia i podawaniu leków. Czynności te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie są jednak czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę uniemożliwiającą podjęcie skarżącej jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. Skarżąca mierzy ciśnienie 2 razy dziennie (rano i wieczorem), przygotowuje leki do podania (3 razy dziennie) i smaruje ojca maścią przeciwbólową (1 raz w tygodniu lub codziennie). Czynności te mogą być zaplanowane, wykonane przed pójściem do pracy, a ich zakres i częstotliwość nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20, opubl. w CBOSA). Ponadto jak wynika z okoliczności sprawy codzienna egzystencja ojca skarżącej nie jest uzależniona od jej stałej obecności i pomocy. Pomimo znacznej niepełnosprawności ojciec skarżącej wykazuje się dużą samodzielnością - nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i przyjmuje przygotowane leki, po mieszkaniu porusza się samodzielnie, sam wychodzi na spacery, w tym do lasu, hoduje zwierzęta i się nimi opiekuje. Zauważyć przy tym należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy rodzicom jest powinnością każdego dziecka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca swojemu ojcu. Wiele osób wykonuje takie czynności w stosunku do swoich rodziców i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zakres deklarowanych przez skarżącą czynności związanych ze sprawowaną opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej. Rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad ojcem nie uniemożliwia skarżącej podjęcia i wykonywania pracy zarobkowej. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, który przemawiałby za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne. Samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 9 września 2021 r., II SA/Lu 420/21, opubl. CBOSA). Z wyżej przedstawionych przyczyn w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie uchybiono również przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.