II SA/Gl 391/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. J., T. J. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w jednostce strukturalnej M. w R.. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. w Nr [...]pod pozycją [...]i zgodnie z § [...]weszła w życie z dniem [...]r. Na powyższą uchwałę Rady Miasta R. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. i T. J. domagając się uchylenia tej uchwały w całości i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Wniesienie skargi poprzedzało wezwanie Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucili, iż organy Gminy R. dopuściły się naruszenia procedury planistycznej, gdyż wnieśli uwagi do planu i nie zostali zawiadomieni o sposobie ich rozpatrzenia. Uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami Studium zagospodarowania przestrzennego Miasta R. oraz tworzonym planem ochrony parku krajobrazowego [...]i w sposób istotny odbiegają od poprzednich ustaleń planu miejscowego, które przewidywały na terenie, którego są właścicielami, pola i łąki. Obecne zapisy umożliwiają realizację budownictwa mieszkaniowego oraz dróg oznaczonych numerami E21KDD-E25KDD (drogi przebiegają m.in. przez działki A, B, C, D i E, których są właścicielami). Realizacja ustaleń planu spowoduje zniszczenie na tym terenie cennej przyrody. W odpowiedzi na skargę, udzielonej z upoważnienia Prezydenta Miasta R., wniesiono o jej oddalenie. Organ zaprzeczył, by ustalenia planu były niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.. Skarżący nie złożyli uwag do projektu planu, stąd brak było podstaw do ich rozpatrzenia. Organ następnie wskazał, że przedmiotem wyłożenia była zmiana klasyfikacji z KDD (klasa dojazdowa) na KDW (klasa wewnętrzna) oraz zlikwidowanie włączenia drogi E12KDW do ulicy B.. Obecnie drogi oznaczone są symbolami E10KDW – E15KDW. Przede wszystkim jednak organ podniósł, że skarżący nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego legitymację czynną do wniesienia skargi. Interes prawny wywodzili z faktu, że przewidywane drogi E21KDD-E25KDD przechodzą m.in. przez działki A, C, których są właścicielami, co – jak ustalono – nie polega na prawdzie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...]r. podtrzymali skargę i zawarte w niej zarzuty, aczkolwiek przyznali, że oznaczenie planowanych dróg uległo zmianie, na co nie zwrócili uwagi. Nie zmienia to faktu planowania dróg na terenie ich łąk i pól leżących na terenie Parku Krajobrazowego, wbrew zaleceniom Planu Ochrony Parku Krajobrazowego [...], wykonanego przez Firmę A SA w K.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący w piśmie z dnia [...]r. wezwali Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego spowodowanego podjęciem w dniu [...]r. uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w dzielnicy R.. Skoro negatywne stanowisko Rady Miasta wyrażone w uchwale z dnia [...]r. doręczone zostało skarżącym w dniu [...] r., a skargę złożyli [...]r., przyjąć trzeba, iż skarga jest dopuszczalna i wniesiona w terminie. Wbrew zaś stanowisku organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, skarżący posiadają legitymację czynną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z przedłożonych przez skarżących wypisów z rejestru gruntów, wystawionych z upoważnienia Prezydenta Miasta R. wynika, że T. J., syn A. i W. jest właścicielem działek: nr A o obszarze [...]ha i nr C o obszarze [...]ha, położnych w jednostce ewidencyjnej R. – obręb M., a zatem nieruchomości położonych na terenie objętym uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Wykazuje to dostatecznie istnienie po stronie skarżących interesu prawnego, wyprowadzonego z przepisów o ochronie własności, do wniesienia skargi, zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy zaskarżona uchwała narusza ten interes. Z merytorycznych powodów, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zrozumiałe jest więc dość kazuistyczne określenie przez ustawodawcę zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naruszenia w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu). Analiza stanowisk stron i przede wszystkim materiału zawartego w aktach administracyjnych pozwala stwierdzić, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skarżących odnośnie naruszeń zasad i trybu sporządzania planu miejscowego przez organy Gminy R.. Chybiony jest pogląd, by zaskarżona uchwała podjęta została bez uprzedniego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia wniesionych przez nich uwag do projektu planu. Skarżący kwestionując ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, w tym także po powtórnym wyłożeniu, takich uwag jednak nie wnieśli. Skarżący nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu wykazującego fakt wniesienia przez nich uwag. Ewentualne odwoływanie się do oprotestowania projektu planu przez W. J. w piśmie z dnia [...]r. jest o tyle chybione, że W. J. złożyła uwagi we własnym imieniu, z kolei powołując się na naruszenie interesu prawnego innych osób nie dołączyła upoważnienia tych osób. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że Rada Miasta R. uchwalając plan miejscowy rozstrzygnęła jednocześnie o sposobie rozpatrzenia wszystkich wniesionych uwag, w tym także W. J., co obrazuje załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały. Nieusprawiedliwiony jest zarzut, by uchwalony plan miejscowy nie był zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalonym przez Radę Miasta R. w dniu [...]r., nr uchwały [...]. W Studium teren położony wokół działek nr A, nr C i nr C przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skoro więc w zaskarżonej uchwale teren ten oznaczono symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie zachodzi jakakolwiek sprzeczność między ustaleniami Studium a treścią uchwalonego planu miejscowego. Dotyczy to także zmiany klasyfikacji na tym terenie dróg z dojazdowych (KDD) na wewnętrzne (KDW). Biorąc pod uwagę rozmieszczenie dróg na terenie objętym uchwaleniem planu miejscowego, co zostało uwidocznione w części graficznej (vide sekcja E4), Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic swobody planistycznej i nieuzasadnionego naruszenia interesu prawnego skarżących, którym przysługuje prawnorzeczowy tytuł do działek nr A, nr C i nr E. Przeznaczenie bowiem konkretnego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymaga odpowiedniego urządzenia dróg dojazdowych, co zostało uwzględnione w trakcie procedury planistycznej. Stwierdzić przyjdzie, że chronione konstytucyjne prawo własności nie jest prawem absolutnym, które dawałoby właścicielowi niczym nie skrępowaną władzę nad rzeczą. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego wykonywanie własności następuje "w granicach określonych przez ustawy", a stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że Rada Miasta R., nie nadużywając władztwa planistycznego, przy ustaleniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym mogła sporny między stronami teren przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową z zaprojektowaniem koniecznych dróg dojazdowych. Argument skarżących, że dotychczasowy plan miejscowy teren ten przeznaczał pod zupełnie inne cele jest bez znaczenia, gdyż plan ten utracił moc (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu). Nie znajduje również uzasadnienia ostatni ze zgłoszonych przez skarżących zarzutów. Obszar objęty uchwaleniem planu miejscowego znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego [...]. W myśl art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) projekt planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą, zatem obligatoryjnego uzgodnienia w rozumieniu art. 17 pkt 7 lit. c) ustawy o planowaniu. Takie uzgodnienie przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostało dokonane. Projekt planu miejscowego przedłożony został Wojewodzie [...], który w piśmie z dnia [...]r. pozytywnie uzgodnił projekt planu miejscowego dla obszaru M. z trzema uwagami, które zostały uwzględnione w tekście planu (por. str. [...]). Także Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...] w piśmie z dnia [...]r. wyraził stanowisko, że projekt planu nie narusza walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru objętego ochroną prawną, przede wszystkim dlatego, że najcenniejsze obszary (rezerwat [...], ciąg stawów łącznie z nieczynnym przy ul. [...]. oraz las, obora) leżą poza granicami objętymi planem miejscowym (por. str. [...]). Zauważyć przyjdzie, że uzgodnienia z Wojewodą [...] dokonano biorąc pod uwagę opracowany projekt Planu ochrony parku krajobrazowego "[...]", zatem również uwzględniając wymagania wynikające z wydanego na podstawie art. 21 ustawy o ochronie przyrody rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody (Dz. U. Nr 94, poz. 794), co akcentują skarżący. Nie dostrzegają przy tym, że z projektu tego Planu wynika, że obszary wartościowych zespołów przyrodniczych dla terenu objętego planem miejscowym zostały wyodrębnione i nie przewiduje się na nich zabudowy mieszkaniowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za nieuzasadnioną orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).