II SA/Gl 391/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skarg: A. B., J. G., U. H., K. P., L. P. i D. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. S. P., działając na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz.2573 ze zm.) w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]", uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając jednocześnie warunki tej modernizacji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowienie wydano w związku ze złożonym w dniu [...] r. wnioskiem Firmy R. K. – Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o., skierowanym do Burmistrza P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. [...] Na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Burmistrz P. zwrócił się do Starosty P. o opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i ewentualnego jego zakresu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów przywołanego w podstawie prawnej, instalacje do produkcji mas bitumicznych należą do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Po analizie przedłożonej dokumentacji oraz wniosku ustalono, że w przedmiotowym przypadku zachodzą szczegółowe uwarunkowania określone w § 5 wymienionego rozporządzenia (w szczególności emisja i występowanie innych uciążliwości oraz zasięg oddziaływania – obszaru geograficznego i liczby ludności), a tym samym kierując się zapisem art. 51 ust. 2 wymienionej powyżej ustawy stwierdzono, że sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest uzasadnione. Zadecydował o tym Burmistrz P. w postanowieniu z dnia [...] r., wnioskiem z dnia [...] r. zwracając się jednocześnie do Starosty P. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Po przedstawieniu uzupełnienia przedłożonego raportu, zgodnie z art. 48 ust. 2 oraz art. 51 ust. 4b ustawy Prawo ochrony środowiska, Starosta P. określił warunki, jakie należy zachować w celu ochrony środowiska podczas realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli właściciele okolicznych działek K. P., A. i M. B., J. i G. G., J. S., Ł. P., M. C., H. G., K. P., P.B., B. R., Ł. i J. K. oraz D. T. Dodatkowo zażalenie to zostało uzupełnione pismem z dnia [...] r. wniesionym przez A. B., J. i G. G., K. P., D. T., Ł. P. oraz J. S. Żalący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 52 i art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez oparcie rozstrzygnięcia na raporcie przygotowanym niezgodnie z wymogami ustawy oraz przepisów prawa procesowego, czyli art. 7, art. 77 art. 81, art. 10 oraz art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, uniemożliwienie stronom postępowania wypowiedzenia się w sprawie, a także brak wymaganego uzasadnienia kwestionowanego postanowienia ze wskazaniem faktów udowodnionych oraz pominięcia w sprawie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe błędy przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko z zupełnym, w ich ocenie, pominięciem istotnych spraw oddziaływania inwestycji na najbliższe otoczenie, wnieśli o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu jednoznacznego wyjaśnienia podnoszonych okoliczności. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.) uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska, którym w tej sprawie jest Starosta, a uzgodnienie to wydaje w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w § 5 przewiduje jego zaskarżenie w drodze zażalenia. Istotne jednak w niniejszej sprawie jest to, że przedstawiona powyżej procedura uległa zmianie - wobec wejścia w życie z dniem [...] r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, która w art. 153 zawarła reguły przejściowe. Zgodnie z regulacją wymienionego przepisu do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska przed dniem wejścia w życie tej nowej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe (z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1). Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że na postanowienia, o których mowa w ust. 1 (wydane m.in. przez starostów) nie przysługuje zażalenie. Zatem w obecnym stanie prawnym na postanowienie uzgadniające nie przysługuje prawo skorzystania z zażalenia. Dlatego tez Kolegium powołując się na stanowisko doktryny i stwierdzając, iż w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem wejścia w życie zmiany wskazanych powyżej przepisów organy wyższej instancji utraciły możliwość merytorycznego ich rozpoznawania, stwierdziło, że w związku z tym prowadzone przez nie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowiło jak w sentencji. Odrębne, jednobrzmiące, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. B., J. G., U. H., K. P., Ł. P. oraz D. T. Zarządzeniami tut. Sądu z dnia 29 maja 2009 r. (kolejno o sygnaturach II SA/Gl 403/09, II SA/Gl 404/09, II SA/Gl 405/09, II SA/Gl 406/09 i II SA/Gl 407/09) sprawy do zostały połączone z pierwszą skargą A. B. (sygn. II SA/GL 391/09) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skargach zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. naruszenie art. 153 ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 138 w związku z art. 105 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, ze w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i niepoznania istoty sprawy oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ błędnie zinterpretował zapis art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i wywiódł z niego dwa chybione wnioski, po pierwsze, że po wejściu w życie nowej ustawy- tj. z dniem 15 listopada 2008 r. utracił możliwość merytorycznego rozpoznania zażaleń, nawet jeśli były one złożone przed zmianą przepisów, uznając, że prowadzone postępowanie przed organem odwoławczym stało się bezprzedmiotowe, po drugie- uznał, że skoro postępowanie przed organem odwoławczym stało się bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowe było również postępowanie przed organem pierwszej instancji, stąd postanowienie to należy uchylić, a postępowanie umorzyć. W ocenie skarżących skoro bezsporne w sprawie jest, że zarówno postanowienie Starosty Powiatowego w P. jak również zażalenia na to postawienie złożone zostały przed wejściem w życie omawianej powyżej zmiany przepisów, to powinny być one rozpatrzone zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, w przeciwnym bowiem razie daje to możliwość powstania niedopuszczalnej sytuacji, kiedy to "od woli, sposobu i tempa działania organu odwoławczego zależy, czy strona wnosząca zażalenie ma szansę na uwzględnienie swoich racji czy nie, w zależności od tego, czy organ odwoławczy zdąży rozpatrzyć zażalenie przed wejściem w życie nowych przepisów". Skarżący dodatkowo podkreślili, że uznanie postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe mogło co najwyżej spowodować umorzenie tego właśnie postępowania. Tymczasem w sentencji zaskarżonego postanowienia rozstrzygnięcie organu odwoławczego wywołało zdecydowanie dalej idące skutki, umarzając także postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. W ocenie skarżących takie działanie organu odwoławczego jest całkowicie nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Wskazując na zmianę przepisów, a mianowicie wejście w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, powtórzyło, że mocą art. 153 tej ustawy na postanowienia wydane w postępowaniu dotyczącym oddziaływania inwestycji na środowisko zażalenie nie przysługuje. Mając na uwadze datę rozpatrywania wniesionych w niniejszej sprawie zażaleń, należało zatem postanowić jak w sentencji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach, Kolegium stwierdziło, że zasadnym i trafnym byłoby w sprawie stwierdzenie o niedopuszczalności zażaleń, jednak nie mogło tego zarzutu skargi uznać w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. skarżący podtrzymali swoje skargi i zawarte w nich argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skargi są zasadne, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wydane na podstawie art.48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz 150 ze zm.). Zauważyć przyjdzie, iż ustawa ta zmieniona została ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W art. 153 tej ustawy wskazane zostały reguły przejściowe. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do spraw wszczętych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się generalnie (poza dokładnie wymienionymi przypadkami) przepisy dotychczasowe. W zakresie przypadków wymagających współdziałania pomiędzy organami administracji, w toku postępowania zmienia się właściwość rzeczowa organów współdziałających, a na mocy ust. 2 omawianego przepisu wyłączono możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania, przewidziane w art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem na postanowienie wydane zgodnie z przyjętą regulacją przez organy współdziałające w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl art. 153 ust. 2 ustawy nie przysługuje możliwość wniesienia zażalenia. Sprawa jest oczywista, gdy całe postępowanie w tym zakresie toczy się już po zmianie powyższych przepisów. Inaczej sprawa się przedstawia, gdy postępowanie to częściowo regulują "stare" przepisy. Jeżeli bowiem organ wydał postanowienie pod rządami tych "starych" przepisów i zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia, a w dacie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy obowiązują nowe przepisy, nie przewidujące takiego zażalenia, to organ powinien orzekać zgodnie z zacytowanym powyżej uregulowaniem art. 153 ust. 2, czyli uznać, że obowiązujące zasady nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia. Ustawodawca w przywołanym bowiem artykule w sposób wyraźny wyłączył te postanowienia spod kontroli instancyjnej. Nie zostały przy tym określone granice czasowe ich wydania, w związku z czym reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych. Dlatego też w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów organy wyższej instancji utraciły możliwość ich merytorycznego rozpoznawania i w związku z tym prowadzone przez nie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzeniu. Może także zdarzyć się, że postanowienie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego zostało wydane jeszcze na podstawie "starych" przepisów, ale zażalenie wniesiono już w obecnie obowiązującym stanie prawnym. W takim przypadku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w dacie wniesienia zażalenia nie było już takiej możliwości (pomimo, iż poinformowano o niej w pouczeniu) i postępowanie zażaleniowe nie mogło zostać skutecznie wszczęte. Dlatego też w stosunku do takich zażaleń należy przyjąć, że są one niedopuszczalne. Zatem organ wyższej instancji, do którego zostały one skierowane powinien na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzone było przez organy w okresie zmiany ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowienie organu pierwszej instancji – Starosty P. wydane zostało w dniu [...] r., a zatem już po uchwaleniu w dniu 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie lecz jeszcze przed jej wejściem w życie jej przepisów. Podstawą wydania tego postanowienia były zatem "stare" przepisy, stąd prawidłowe pouczenie organu pierwszej instancji o przysługującym zażaleniu. Także zażalenia złożone zostały przez strony podczas obowiązywania niezmienionej ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. data wpływu do organu – 12 i 14 listopada 2008 r. (pisma datowane od 4 do 6 listopada 2008 r.) Następnie niektóre z tych zażaleń uzupełnione zostały jeszcze pismami z dnia [...] r. (data wpływu do organu [...] r.) czyli już po wejściu w życie nowych przepisów, ale należy to potraktować tylko jako uzupełnienie wniesionego w ustawowym terminie zażalenia. Natomiast rozpatrzenie wniesionych zażaleń nastąpiło już w zmienionym stanie prawnym. Miało to miejsce w dniu [...] r. (data wydania zaskarżonego postanowienia), a zatem długo po wejściu w życie nowych, zmienionych przepisów, nie przewidujących możliwości wniesienia takiego zażalenia. Uwzględniając jednakże powyższe rozważania należało zatem rozpoznać wniesione zażalenia zgodnie z zacytowanym przepisem przejściowym i skoro wniesione zostały w okresie obowiązywania "starych" przepisów, uznać, że postępowanie merytoryczne w zakresie ich rozpoznania zostało wyłączone, wskutek czego postępowanie zażaleniowe, wskutek stwierdzonej bezprzedmiotowości, należy umorzyć. Zgodzić się jednak trzeba z zarzutem skargi, że bezprzedmiotowość postępowania dotyczy tylko i wyłącznie postępowania odwoławczego i tylko w tym zakresie postępowanie mogło podlegać umorzeniu. Bezprzedmiotowość nie rozciąga się natomiast na postępowanie pierwszoinstancyjne, co oznacza, że zaskarżone postanowienie Kolegium w tym zakresie wydane zostało niezgodnie z przywołanym w podstawie prawnej przepisem. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, gdyż jak wskazano powyżej złożenie zażaleń nastąpiło przed wejściem w życie nowej regulacji, zatem nie można stwierdzić niedopuszczalności ich złożenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy.