II SA/Gl 393/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi H.Z na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Upomnieniem z dnia 29 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB) wezwał aktualnie skarżącą H. Z. do przystąpienia, w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, do rozbiórki samowolnie zrealizowanego magazynu oraz utwardzonej nawierzchni działki nr [...], obręb Z., użytkowanych jako składnica złomu. W upomnieniu tym wskazano, że obowiązek ten został nałożony decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. Organ pouczył jednocześnie adresatkę, że w przypadku niewykonania obowiązku w podanym terminie zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. Wobec tego, że H. Z. nie wykonała opisanego obowiązku PINB sporządził w dniu [...] r. tytuł wykonawczy nr [...], który opatrzył klauzulą o skierowaniu go do egzekucji. Następnie postanowieniem także z dnia [...] r., nr [...], PINB nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł oraz nakazał uiszczenie tej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji należności pieniężnych. Tytuł egzekucyjny wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczono skarżącej w dniu 17 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2011 r. (wysłanym w dniu 24 stycznia 2011 r.) zobowiązana wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie domagając się anulowania nałożonej na nią grzywny. Podała, że nie jest w stanie uiścić nałożonej nią "kary", gdyż na skutek orzeczonego nakazu rozbiórki obiektów złomowiska musiała zamknąć prowadzoną działalność. Aktualnie jest na utrzymaniu męża, z którym ma ustanowioną rozdzielność majątkową. Zaskarżonym orzeczeniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej swojego postanowienia z dnia [...] r. wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art.119 § 1 i § 2 , art. 120 § 1 i art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej w skrócie u.p.e.a.). W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy m.in. spełniania przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Wskazał, że stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. w przypadkach dotyczących spełnienia przez zobowiązanego obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest nakładana jednorazowo, a w przypadku budowli, do których należy zaliczyć objęte nakazem rozbiórki obiekty złomowiska, nie znajdzie zastosowania przepis art. 121 § 5 e.p.e.a. W tym przypadku zgodnie z art. 121 § 2 e.p.e.a. wysokość grzywny nakładanej na osoby fizyczne nie może przekroczyć 10 000 zł. [...] WINB wyjaśnił także żalącej się, że nałożona grzywna nie stanowi kary, lecz jest formą nacisku na zobowiązanego mającego na celu skłonienie go poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosowanie zaś do postanowień art. 125 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania egzekwowanego obowiązku nieuiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają na wniosek zobowiązanego umorzeniu, a uiszczone grzywny mogą zostać zwrócone w całości lub części za zgodą organu wyższego stopnia. W ocenie [...] WINB ustalając wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny nie przekroczył granic wyznaczonych zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasad racjonalnego działania i niezbędności wynikających odpowiednio z art. 7 § 2 i art. 7 § 3 u.p.e.a. Powołując się na wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, podniósł także, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości nałożonej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wskazał także, że grzywna stanowi jeden z mniej uciążliwych środków przymuszenia, a jej wysokość w świetle art. 121 § 2 ustawy nie jest uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych okoliczności. Dostrzegając, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawiera uzasadnienia, a w szczególności wskazania, czym kierował się organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny ( a wymagało to "chociażby sygnalistycznego uzasadnienia"), organ nadzoru uznał jednak, że należy go utrzymać w mocy. [...] WINB uznał bowiem, że wysokość grzywny nałożonej w przedmiotowej sprawie była uzasadniona długotrwałością niewywiązywania się przez zobowiązaną z wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Z uwagi zaś na możliwość umorzenia nieściągniętej grzywny zastosowany środek egzekucyjny nie jest zbyt uciążliwy. Stwierdził wreszcie, że w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym spełnione zostały wynikające z art. 15 i art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. przesłanki umożliwiające nałożenie grzywny w celu przymuszenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. Z. domagała się anulowania lub obniżenia nałożonej na nią grzywny proporcjonalnie do jej możliwości płatniczych. Zarzuciła naruszenie zaskarżonym postanowieniem norm prawa procesowego w zakresie obiektywnej oceny wysokości nałożonej grzywny. Uzasadniając ten zrzut podała, że [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego mimo stwierdzenia, iż było ono obarczone błędem w postaci braku uzasadnienia. Skarżąca zakwestionowała następnie argumentację organu nadzoru twierdzącego, że nałożenie na nią grzywny w maksymalnej wysokości było uzasadnione dużą zwłoką w wykonaniu nałożonego obowiązku. Podniosła, że korzystała z ustawowych uprawnień do zaskarżenia orzeczeń nakazujących jej rozbiórkę złomowiska, dopiero zaś w dniu 7 lipca 2009 r. otrzymała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w jej sprawie. Wtedy też zaczęła gromadzić środki finansowe niezbędne do wykonania nakazanej rozbiórki. W ocenie skarżącej mimo, że nałożona na nią grzywna nie jest karą lecz środkiem przymuszenia jej do respektowania prawa, to jej skutek jest dla niej identyczny. Będzie bowiem musiała uiścić nałożoną grzywnę, co przekracza jej możliwości finansowe i w konsekwencji doprowadzi do kolejnego wydłużenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie powtarzając praktycznie w całości motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddane kontroli Sądu postanowienie [...] WINB nie mogło się ostać, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na żądania skarżącej należy jej wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu administracji publicznej w rozstrzyganiu sprawy ma on bowiem przede wszystkim uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że w myśl przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) może on jedynie uchylić zaskarżone orzeczenie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c tej ustawy, czy też stwierdzić w całości lub w części nieważność zaskarżonej decyzji czy postanowienia jeśli zajdzie sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu należy stwierdzić, że ramy prawne postępowania egzekucyjnego wyznaczone są ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta w art. 1 określa m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 , gdy wynikają one m.in. z decyzji właściwych organów. W kontrolowanym postępowaniu uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków (wierzycielem) był stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. PINB, który wydał w I instancji decyzję nakładającą egzekwowane obowiązki. Wierzyciel ten na mocy art. 20 § 1 pkt 4) u.p.e.a. wystapił jednocześnie także w roli organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, zaś wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo wskazały w podstawie prawnej swoich postanowień na przepis art. 121 § 4 u.p.e.a. W toku egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lecz budowlą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) brak jest bowiem możliwości zastosowania przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. przewidującego wyższe stawki grzywien. Zaskarżone postanowienie nie mogło się jednak ostać z kilku względów. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że utrzymane w mocy zaskarżonym aktem postanowienie organu egzekucyjnego zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje, o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, stosować w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle zaś art. 124 § 2 k.p.a., który znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie (...). Tym samym skoro w art. 122 § 3 u.p.e.a. ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny to nie może ulegać wątpliwości, że postanowienie takie musi być uzasadnione. Tymczasem utrzymane w mocy orzeczeniem [...] WINB postanowienie PINB nie zawierało żadnego uzasadnienia, a co zatem idzie strona i organ rozpatrujący zażalenie pozbawieni zostali możliwości merytorycznej weryfikacji zawartych w nim rozstrzygnięć. Dodać należy, że w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny organ winien był uzasadnić nie tylko wysokość nałożonej przez siebie grzywny, ale także wskazać dlaczego zastosował ten środek egzekucyjny. Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym ukształtowany został jednolity pogląd, zgodnie z którym organ egzekucyjny winien uzasadnić wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Przyjmuje się, że pozostawienie organowi egzekucyjnemu w art. 121 § 2 u.p.e.a. swobody w ustaleniu wysokości nakładanej grzywny przy ograniczeniu jedynie jej górnej wysokości nakłada na ten organ obowiązek uzasadnienia takiego wyboru. Brak zaś jakiegokolwiek wyjaśnienia przesłanek faktycznych, jakimi się kierował organ nakładając grzywnę w maksymalnej wysokości oznacza całkowitą dowolność takiego działania. Zauważyć też należy, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności ( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1483/08, [w:] LEX nr 597305).Nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ winien mieć wreszcie na uwadze aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego ( por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 917/10 [w:] LEX nr 745375 ). W ocenie składu Sądu wyżej wskazanych braków postanowienia organu egzekucyjnego nie usunęło postanowienie [...] WINB, którym organ ten co prawda podjął próbę uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny lecz nie zajął przekonywującego w kwestii prawidłowości wyboru zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego. W szczególności organ ten pominął brzmienie art. 119 § 2 u.p.e.a. ograniczając się jedynie do przytoczenia treści § 1 tego artykułu. Zgodnie zaś z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Także ten przepis należy stosować mając na uwadze wynikające z art. 7 § 2 u.p.e.a. wspomniane już wyżej zasady postępowania egzekucyjnego Zgodnie z tymi zasadami organ egzekucyjny winien bowiem stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dążąc do wykonania przez skarżącą egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny miał w kontrolowanej sprawie do wyboru zaś dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł jeszcze zastosować wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., które polega na zleceniu innej osobie wykonanie za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Dostrzeżone przez Sąd braki, jakimi dotknięte były zapadłe w sprawie postanowienia zostaną uzupełnione przez PINB w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przed zastosowaniem jednego z dwóch dostępnych środków egzekucyjnych organ ten będzie miał także na uwadze przepis art. 7 § 3 u.p.e.a. nakazujący mu ustalenie czy orzeczony nakaz rozbiórki nie został już wykonany przez zobowiązaną. Z przywołanych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a także kierując się przepisem art. 135 p.p.s.a postanowienie PINB z dnia [...] r. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W związku z brakiem stosownego wniosku skarżącej Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.