II SA/Gl 393/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Bielski decyzją z [...] r. znak: [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia M. S. dotyczącego budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w W. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, w dniu 9 listopada 2016 r. inwestorka zgłosiła w organie I instancji zamiar budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w. Postanowieniem z [...] r. organ I instancji nałożył na nią obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szkice i rysunki projektowanego budynku, zwymiarowania budynku na załączonej mapie oraz przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak zapisów planu miejscowego. W wyniku nieuzupełnienia w wyznaczonym zakresie braków zgłoszenia, w części dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, zapadła decyzja jak wyżej. Odwołanie w ustawowym terminie wniosła M. S., kwestionując tę decyzję. W jej ocenie zgłoszenie zostało uzupełnione w wymaganym zakresie, stąd brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], akceptując zaistnienie podstaw do wniesienia sprzeciwu, aczkolwiek z innych przyczyn niż organ I instancji. Stosownie do art. 30 ust. 2 pr. bud. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane i odrębnymi przepisami. Gdy jest ono niekompletne, właściwy organ w drodze postanowienia powinien nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących j dokumentów w wyznaczonym terminie, a w razie ich nieuzupełnienia - wnieść sprzeciw j w formie decyzji. Wobec powyższego organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, jednakże tylko w zakresie wskazanym w przepisie rangi ustawowej tj. w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem w przypadku niniejszej sprawy organ I instancji nałożył na wnioskodawczynię m.in. obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na fakt, iż działka nr [...] położona jest w terenie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak zauważa organ odwoławczy, w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z 20.02.2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie w dniu 28.06.2015 r. ustawodawca dokonał równocześnie nowelizacji ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 778), gdzie w art. 59 został dodany ust. 2a, zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt. la i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem jedynie w przypadku zgłoszenia budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt la), oraz wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 2b), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ powinien wymagać od inwestora uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy nałożony postanowieniem Starosty [...] z [...] r. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie znajduje podstaw prawnych. Zdaniem Wojewody [...] należało utrzymać w mocy decyzję organ I instancji wnoszącą sprzeciw, jednakże z przyczyny wymienionej w art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem organ administracji architektoniczno- budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W przypadku niniejszej sprawy, Urząd Gminy w W. pismem z 30.01.2017 r. (wpływ do tut. organu 08.02.2017 r.), poinformował Wojewodę [...], że działka nr [...] w W. położona jest w terenie, dla którego Rada Gminy W. Uchwałą Nr [...] z [...] r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]). Plan ten wszedł w życie 12 stycznia 2017 r. Jak wynika z ustaleń tutejszego organu działka nr [...] położona jest obecnie w jednostce strukturalnej planu miejscowego oznaczonej symbolem 1ZE 59 - zieleń nieurządzona. Na terenie tym zgodnie z § 34 ww. planu dopuszczono budowę tylko i wyłącznie obiektów urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz terenowych szlaków turystycznych, tras rowerowych, konnych i narciarstwa biegowego) oraz w jednostce ZL7 - lasy. Na podstawie § 32 ust. 5 ww. planu na terenach tych zakazano lokalizacji innych obiektów budowlanych niż dopuszczonych w ust. 3 tj. (...) urządzeń niezbędnych dla prowadzenia właściwej gospodarki leśnej oraz urządzeń dla wykorzystania turystycznego, określonych w przepisach odrębnych; możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji związanych z regulacją cieków i zabezpieczeniami przeciwpowodziowymi i przeciwerozyjnymi o ile nie wymagają uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji leśnej (...). Wobec powyższego, w obecnym stanie prawnym przedmiotowe zgłoszenie narusza obowiązujące przepisy planu miejscowego, który stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. 778), jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Z tych przyczyn należało utrzymać w mocy decyzję Starosty [...], jednakże z powołaniem właściwej podstawy prawnej - art. 30 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. Nie jest bowiem możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ponownego wniesienia sprzeciwu i wydania nowej decyzji z właściwą podstawą prawną, w sytuacji gdy minął termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 pr. bud. W skardze z 3 kwietnia 2017 r. M. S. wnosi o uchylenie decyzji Wojewody [...], przedstawiając przebieg sprawy. Zgłoszenie złożyła w dniu 9 listopada 2016 r., załączając do niego szkice i inne wymagane prawem dokumenty. Pomimo tego pracownik Starostwa nałożył na nią dodatkowe obowiązki, w tym uzupełnienia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy. W dniu 8 grudnia 2016r. uzupełniła zgłoszenie o wymagane dokumenty, natomiast dopiero [...] r. Starosta wydał decyzję o sprzeciwie. W dniu 9 stycznia 2017 r. złożyła odwołanie do Wojewody [...], który [...] r. podtrzymał niekorzystną dla niej decyzję Starost ze względu na postanowienia planu miejscowego obowiązującego od [...] r. W związku z powyższym, jak wywodzi, został naruszony jej interes prawny. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 1.5 ha od ponad 20 lat. Gospodarstwo to jest oddalone o ok. 2 km od miejsca zamieszkania z tej przyczyny, jak twierdzi, niezbędny jest jej budynek gospodarczy do przechowywania płodów rolnych i narzędzi. Zwraca uwagę, że w czasie składania zgłoszenia, jak i wydawania poszczególnych decyzji, obszar ten nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Działanie organów nadzorczych uważa za celowe, zmierzające do tego, aby wszedł w życie niekorzystny dla niej mpzp. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Utrzymując w mocy sprzeciw Starosty z [...] r. Wojewoda [...] nie dostrzegł specyficznej konstrukcji prawnej samego zgłoszenia, postępowania w takiej sprawie oraz instytucji sprzeciwu. Nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie robót budowlanych służy tym samym celom co pozwolenie budowlane, a więc legalizacji takich robót. Legalizacja ta odbywa się jednak w dwu różnych trybach. O ile w przypadku pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie decyzji konstytutywnej, uprawniającej do wykonywania robót, to przy zgłoszeniu momentem decydującym o możliwości prowadzenia robót jest dzień upływu terminu na wniesienie sprzeciwu. Innymi słowy rzecz ujmując prawo do prowadzenia robót określonych w zgłoszeniu powstaje w dacie, w której upłynął termin do złożenia sprzeciwu przez starostę. Sprzeciw, jak wynika z art. 30 ust. 6 pr. bud., może zostać wniesiony ze ściśle wskazanych przyczyn: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Odrębną przyczynę sprzeciwu określa przepis art. 30 ust. 5c pr. bud. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji Przyczyny takie, co jest oczywiste, muszą wystąpić przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Inaczej bowiem (jeśli nie wystąpią) mija ustawowy termin, co powoduje wygaśnięcie kompetencji starosty w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie Starosta [...], wnosząc sprzeciw, powołał się na art. 30 ust. 5c pr. bud. Jego zdaniem, mimo wezwania do uzupełnienia brakujących dokumentów Skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, czy też nie wykonała ich w pełni, nie przedkładając decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy jednoznacznie ocenił tą sytuację, przyjmując, że organ I instancji nie był uprawniony do żądania uzupełnienia zgłoszenia o taką decyzję i ocenę tą trzeba uznać za uzasadnioną w pełni. Wobec tego w dacie wydania decyzji o sprzeciwie, jak też w dacie upływu ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu nie zachodziła żadna z przyczyn dających podstawę do podjęcia takiej decyzji. Wojewoda [...], dokonując kontroli decyzji w sprawie sprzeciwu, inaczej niż w typowym postępowaniu odwoławczym, powinien ocenić jej zgodność z prawem i stanem faktycznym na dzień podjęcia przez Starostę [...]. Taka jest logika przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych. Sprzeciw ma charakter aktu deklaratoryjnego, stwierdza w sposób prawnie wiążący konsekwencje zaistnienia jednej z ww. przesłanek. Wobec tego zmiana stanu faktycznego, polegająca na pojawieniu się przesłanki określonej w art. 30 ust. 6 i ust. 5c pr. bud. po podjęciu decyzji o sprzeciwie, nie ma żadnego znaczenia. Odnosząc te ustalenia do przedmiotowej sprawy przyjdzie zauważyć, że w dacie wniesienia sprzeciwu tj. w dniu 2 stycznia 2017 r. żadna z przyczyn (przesłanek) sprzeciwu nie zachodziła, natomiast sprzeczność z mpzp pojawiała się dopiero po jego wejściu w życie [...]. Przesłanki tej z oczywistych powodów nie mógł uwzględnić organ I instancji, podobnie jak i organ II instancji, oceniając prawidłowość wniesienia sprzeciwu na dzień jego podjęcia. Organ odwoławczy nie dostrzegł kolejnego uchybienia Starosty [...], związanego z naruszeniem terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgłoszenie budowy, rozpoczynające bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu ( art. 30 ust. 5 w wersji obowiązującej w czasie rozpatrywania zgłoszenia) zostało złożone w dniu 9 listopada 2016 r. (k.1 akt administracyjnych, dalej: a.a.). Postanowienie nakładające na M. S. obowiązek uzupełnienia wniosku jest datowane na dzień [...] r. (k.8 a.a.), zaś samo uzupełnienie nastąpiło 8 grudnia 2016 r. (k. 10 a.a.). Stosownie do art. 30 ust. 5d pr. bud. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, wskazanego w ust. 5. Co za tym idzie, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia zgłoszenia, natomiast jeśli ma miejsce wezwanie do uzupełnienia wniosku, to następuje przerwanie jego biegu na okres od wezwania do wykonania obowiązku, po czym biegnie dalej. Od zgłoszenia do przerwania biegu terminu upłynęło 18 dni, zostało 12 (termin 30-dniowy), stąd ostatni dzień terminu wypadał na 20 grudnia 2016 r. Sprzeciw, jak wskazywano wcześniej, został podjęty dopiero 2 stycznia 2017 r., a więc z ewidentnym naruszeniem terminu w jakim Starosta mógł go wydać. Obecna Skarżąca nie uzupełniła wniosku o decyzję o warunkach zabudowy, jednakże wydanie przez organ postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, podczas gdy w istocie one w ogóle nie wystąpiły, nie może być potraktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu. W takiej sytuacji 30-dniowy o którym mowa w art. 30 ust. 5, biegnie nadal pomimo wydania wskazanego wyżej postanowienia. W konsekwencji także decyzja o sprzeciwie będzie potraktowana jako wydana po terminie uprawniającym do jej wydania (por. Komentarz do art. 30 pr. bud. w LEX/el, Kosicki Artur, Plucińska-Filipowicz Alicja(red.); wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 730/10, LEX nr 1081872). W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenia prawa materialnego oraz procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.