II SA/Gl 394/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli drogowej, orzekł o nałożeniu na skarżącego G. M. kary pieniężnej w wysokości [...] zł, z tytułu naruszenia z lp. 2.1. zał. nr 3 do ustawy (wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] r. o godz. [...] przy ul. [...] w C. (przystanek autobusowy przy "A") inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę autobusu, kierowanego przez M. P., który wykonywał przewóz na trasie S.-C. w imieniu skarżącego jako przedsiębiorcy. Na podstawie protokołu przesłuchania kierowcy, okazanych 24 sztuk wykresówek od dnia [...] r. do dnia [...] r., kopii biletów miesięcznych pracowników firmy "A", dokumentacji fotograficznej kontrolowanego autobusu oraz raportu fiskalnego i niefiskalnego, sporządzonego z zainstalowanej w tym pojeździe kasy fiskalnej, organ I instancji ustalił, że kierowca w tym okresie wykonywał przewozy pracowników tej firmy na trasie S. – C. bez wymaganego zezwolenia. W przesłanych wyjaśnieniach strona podniosła, iż skontrolowany przewóz pracowników do firmy "A" został błędnie zakwalifikowany jako przewóz regularny osób. Zdaniem strony wykonywany w jej imieniu przewóz pracowników firmy "A" miał charakter przewozu wahadłowego. Strona wyjaśniła, iż pasażerowie nie są zabierani z przystanków komunikacyjnych, a w kontrolowanym autobusie nie ma podanego wymaganego przy przewozie regularnym cennika za przejazd na tej trasie, jak również kierowca nie ma możliwości sprzedaży biletów na tej trasie i zabierania innych osób niż tych, którzy posiadają imienny bilet upoważniający ich do danego przejazdu. Ponadto przewóz pracowników firmy odbywa się na zasadzie indywidualnej umowy przewozu z trzema przedstawicielami danej załogi, a rozliczenie z usługobiorcą odbywa się na zasadzie umowy przewozu na dany miesiąc płatne po wykonaniu usługi — na dowód czego strona przesłała kopie trzech umów wynajmu zawartych w dniu [...] r. pomiędzy trzema najemcami a stroną. Strona zaznaczyła, iż nie posiada umowy przewozu pracowników z firmą "A" w C. Strona wskazała również na fakt, iż w zależności od przewożonej grupy osób (w zależności od zmiany, na którą pracują pracownicy firmy "A") postój autobusu odbywa się w różnych miejscach. Jednak w ocenie organu I instancji, skontrolowany przewóz posiadał cechę regularności, cykliczności, stałą trasę przewozu i przeznaczony był nie dla wszystkich, ale dla określonej grupy osób. Stanowił więc przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym i wymagał zezwolenia stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, którego na dzień [...] r. strona nie posiadała. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości, że wykonywane przez stronę przewozy nie są przewozami wahadłowymi, określonymi w art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym, gdyż mają charakter regularny. Podkreślono, że przewozy wykonywane są na stałej trasie: S. – P., K. — Z. — P. – T. — O. — K. — B. – S. — C. (przystanek autobusowy przy "A"), od poniedziałku do piątku w trzech zmianach (dowóz pracowników firmy "A" do C. na godz. [...], [...] i [...]) oraz jeden przejazd w sobotę (z pracownikami, którzy kończą trzecią zmianę o godz. 6:00). Stanowi to, zdaniem organu I instancji, o regularności przewozu. Powyższe oznacza, że kontrolowany autobus zatrzymuje się pomiędzy początkowym, a końcowym punktem przewozu. Organ I instancji wyjaśnił, że podczas wykonywania przewozu wahadłowego wszystkie osoby przewożone wsiadają w tym samym punkcie (miejsce początkowe) i wysiadają w tym samym miejscu docelowym, a nadto musi to być grupa zorganizowana. W omawianym przypadku, nie można mówić o przewożeniu zorganizowanej grupy. Poszczególne osoby wsiadały bowiem do pojazdu w różnych miejscach — czego potwierdzeniem są okazane do kontroli bilety miesięczne. Co więcej, podczas przedmiotowej kontroli sporządzono z kasy fiskalnej (zainstalowanej w kontrolowanym autobusie) raport fiskalny dobowy (dowód w sprawie stanowi zał. 1G i zał. 1K w aktach sprawy), który potwierdza, iż w dniu kontroli, wydano 12 biletów na łączną kwotę 47,50 zł — co jest sprzeczne z twierdzeniem strony, iż kierowca nie miał możliwości sprzedaży biletów. Ponadto w kontrolowanym autobusie był zamieszczony cennik biletów jednorazowych i miesięcznych (z informacją o możliwości wykupienia biletu na dwa tygodnie) - co jest niezgodne z wyjaśnieniem strony, iż w kontrolowanym pojeździe nie ma podanego, a wymaganego przy przewozie regularnym cennika (dowód w sprawie dokumentacja fotograficzna - Zał. 1 H/5 w aktach sprawy). Organ I instancji uwzględnił, że podczas wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewożona jest określona grupa osób, z wyłączeniem innych osób, co jednakowoż nie oznacza, że jest to grupa zorganizowana w rozumieniu przepisu art. art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym. Jakkolwiek celem przewozu regularnego specjalnego jest zwykle przewiezienie określonej grupy osób do konkretnego miejsca (np. pracowników do zakładu pracy), to osoby przewożone wsiadają do pojazdu w różnych miejscach, a zatem przewóz z miejsca początkowego do docelowego nie dotyczy tej samej grupy pasażerów. W przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE z 14 listopada 2009 r. L.300/88) przewozy pracowników wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. W związku z tym organ uznał, że w omawianej sprawie skarżący bezspornie popełnił naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji wyjaśnił, iż za regularnym charakterem spornego przewozu przemawiają zeznania kierowcy, który podał, że dojazd do pracy zawsze odbywa się w ten sam sposób, czyli o stałych godzinach, z ustalonych miejsc wskazanych zarówno przez kierowcę jak i stronę (a dodatkowo potwierdzonych na cenniku, który znajdował się w kontrolowanym autobusie), z tym samym przewoźnikiem. W zakresie osób korzystających z usług przewozowych potwierdzono, że przewożeni są tylko pracownicy firmy "A". W rozpatrywanym przypadku spełnione zostały więc przesłanki przewozu regularnego specjalnego. Omówione cechy są dwiema podstawowymi i wystarczającymi przesłankami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny. Szczególną uwagę zwrócił na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, Sąd ten wyjaśnił, że przy ustaleniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów, a nie podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, skoro chodzi o przewóz regularny niepubliczny, a nie publiczny. NSA podkreślił, że chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli - jak stanowi ustawodawca krajowy - przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy, a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Biorąc powyższe pod uwagę, nie budzi wątpliwości organu I instancji, że kontrolowany przewóz nie mógł być zakwalifikowany jako przewóz wahadłowy, a więc nałożenie kary za naruszenie określone w lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym jest zasadne. Organ I instancji, badając odpowiedzialność kontrolowanego przedsiębiorcy w kontekście przytoczonego wyżej przepisu art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie znalazł jednoznacznych przesłanek wskazujących, iż kontrolowany podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia w okresie objętym kontrolą, dlatego też orzekł jak w sentencji. W odwołaniu od decyzji G. M. zarzucił, że wykonywał przewóz wahadłowy zgodnie z ustawą, który może mieć też regularność (wielokrotność przewozu). Dla tego rodzaju działalności nie ma możliwości ustalenia regularnego rozkładu jazdy. Dowóz do firmy "A" w C. dotyczy różnych grup pracowników na 3 zmiany, którzy wsiadają w różnych miejscach i miejscowościach na różnych trasach. Nie ma zatem charakteru cykliczności. Kierowca nie ma też możliwości zabierania innych pasażerów i sprzedaży biletów. Przewóz w ramach linii regularnej do 50 km nie wymaga używania tachografu i rejestracji czasu pracy. Kierowca nie został też ukarany mandatem za nieokazanie zezwolenia wraz z rozkładem jazdy. Wreszcie, nie uwzględniono przedłożonej przez niego umowy wynajmu autokaru wraz z kierowcą. Stąd też niezasadne było ukaranie go za wykonywanie przewozu regularnego w świetle art. 7a § 1 kpa. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że przewóz w dniu kontroli nie był przewozem wahadłowym, lecz regularnym specjalnym, ponieważ wykonywany był w stałych odstępach czasu (regularnie). Nie jest też wymagane wykazanie wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7 ustawy. Przewozy pracowników do zakładu pracy wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych w przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE z dnia 141 listopada 2009 r. L 300/88). W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie ma też zastosowania art. 189f kpa z uwagi na treść art. 189a § 2 pkt 2 kpa. Materiał dowodowy nie daje też podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Stąd też organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego G. M. zarzucił naruszenie art. 4 pkt 7, 9 i 10 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa z powodu błędnego zakwalifikowania przewozu z dnia kontroli jako regularnego specjalnego wykonywanego wg zasad z art. 18b ust. 1 tej ustawy. Organ I instancji oparł zaś ustalenia faktyczne na zeznaniach kierowcy, wykonującego różne zadania przewozowe – przewóz wahadłowy pracowników i przewóz regularny uczniów oraz okazjonalny przewóz osób. Nie wykazano też, aby raport z kasy fiskalnej dotyczył pasażerów z przedmiotowej kontroli. Nie stwierdzono zatem wszystkich warunków z art. 18b ust. 1 ustawy: 1) rozkładów jazdy podanych do publicznej wiadomości, 2) wsiadania i wysiadania pasażerów na przystankach, 3) pobierania należności zgodnie z cennikiem opłat, 4) dostępnego dla pasażerów w autobusie regulaminu, 5) podanego do publicznej wiadomości w autobusie cennika opłat. Przewóz miał charakter przewozu wahadłowego, gdyż był to wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem między tym samym miejscem początkowym, a tym samym miejscem docelowym, gdyż każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, a miejsca początkowe i docelowe oznaczają miejsce rozpoczęcia usługi oraz miejsce zakończenia usługi z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km. Skarżący powołał się też na udzielone mu telefonicznie informacje w czterech inspektoratach. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy sądowej skarżący wyjaśnił, że procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na przewozy regularne, bądź regularne specjalne trwa około 4 miesięcy. Z inicjatywy pracowników, którzy zostali nagle pozbawieni możliwości dojazdu do pracy, zorganizował zatem przedmiotowy przewóz. Powołał się także na dotkliwe konsekwencje społeczne decyzji, gdyż nie będzie mógł dalej wykonywać usługi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w tym zakresie podlegała kontroli sądowej. W oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy prawidłowo organy obydwu instancji stwierdziły, że skarżący bez wymaganego zgłoszenia wykonywał w dniu kontroli drogowej przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 pkt 9 w zw. z pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, wyżej powołanej. Przedmiotowy przewóz nie stanowił przewozu wahadłowego, o którym mowa w art. 4 pkt 10 tej ustawy, gdyż przewóz grupy pracowników odbywał się na określonej trasie, w określonej godzinie i wyznaczonych dniach. Pracownicy wsiadali i wysiadali na różnych przystankach na odcinku, podanym w decyzjach organu obydwu instancji. Dowodzą tego ceny biletów miesięcznych za okres od [...] do [...] r. (zał. nr 1F do protokołu kontroli drogowej). Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącego, brak podstaw do twierdzenia, że znajdujący się w autobusie cennik biletów jednorazowych i miesięcznych oraz raport z kasy fiskalnej (zał. nr 1H i 1G), nie dotyczył przedmiotowego przewozu. Skarżący jest wszak właścicielem pojazdu i nie legitymuje się żadnym zezwoleniem na przewozy na tożsamej trasie. Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy w zakresie udzielonych skarżącemu zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych na trasie M. – D. (vide pismo Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r.). Zeznania kierowcy, złożone w toku kontroli drogowej, korelują z pozostałym materiałem dowodowym. Skarżący nie neguje też faktu, że na trasie pomiędzy zakładem pracy, a przystankiem docelowym, były przystanki w różnych miejscowościach. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że skarżący zawarł trzy umowy wynajmu busa wraz z kierowcą na trasie S. – C. Umowy te zostały zawarte z kierownikami zmian. W treści umów podano, że miejsce i godzina podstawienia busa będzie uzgodniona telefonicznie, wynajmujący poda listę osób, które korzystać będą z usługi. Na tej podstawie wynajmujący wystawi potwierdzenia dla tych osób w celu skorzystania z usługi. Płatność nastąpi w określonej kwocie ([...] zł) po wykonanej usłudze (vide: załączniki do pisma skarżącego z dnia [...] r.). Skarżący nie przedstawił jednak żadnej imiennej listy osób. Bilety miesięczne (imienne), opiewały zaś na różne kwoty i różne miejsca początkowe wsiadania na określonej trasie, korelującej z rozkładem jazdy, cennikiem tabliczką w busie, zatrzymanym do kontroli drogowej. Oznacza to niezbicie, że przedmiotowy przewóz pracowników nie odbywał się na zasadach, określonych w umowach, przywołanych przez skarżącego, lecz stanowił przewóz regularny specjalny grupy pracowników, z różnymi miejscami wsiadania i wysiadania. Był to przewóz wielokrotny, o stałych porach, co potwierdzają zeznania kierowcy i bilety miesięczne. Nie było zatem potrzeby przesłuchania osób, na które skarżący wystawił imienne bilety miesięczne. O przesłuchanie tych osób, jak również kierowników zmian, z którymi skarżący zawarł umowy, nie wnioskował on w toku postępowania administracyjnego. Twierdzenia skarżącego co do charakteru przewozu jako wahadłowego, nie potwierdza nawet przedstawiony przez niego opis przewozu. W odwołaniu podał, że godziny wsiadania i wysiadania poszczególnych pracowników różnią się. Każda zmiana to inne miejscowości, inne godziny i miejsca, skąd zabiera się poszczególnych pasażerów. Zatem dowóz tych osób nie mógł odbywać się po telefonicznym uzgodnieniu, jak to podano w umowach, lecz o stałych, wyznaczonych porach. Stąd też brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Nie ma też żadnego prawnego znaczenia fakt, że trasy przewozów i cen biletów nie podano do publicznej wiadomości, jak tego wymaga art. 18b ust. 1 ustawy. Jest oczywiste, że nie byłoby to możliwe przy braku zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Przepis ten określa jedynie zasady wykonywania tego rodzaju przewozu, lecz nie stanowi definicji ustawowej. Bez znaczenia jest też fakt, że sam kierowca nie został ukarany mandatem za brak zaświadczenia na wykonywanie przewozów. Jedynie przewoźnik legitymujący się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, wymaganym zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, dysponuje wymaganym dokumentem i winien wyposażyć kierowcę. Brak zezwolenia nie może zatem skutkować ukaraniem kierowcy mandatem, lecz podlega karze pieniężnej z mocy art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy w zw. z lp. 9.2 zał. nr 3 do ustawy. Wysokość sankcji określono na [...] zł. Wreszcie, nie mogła odnieść skutku prawnego argumentacja skarżącego co do uzyskania informacji w zakresie rygorów podjęcia działalności. Nie wiadomo, jakie okoliczności przewozu podawał skarżący, a w świetle jego wyjaśnień, złożonych w toku rozprawy, przyczyny braku wymaganego zezwolenia należy upatrywać w długotrwałości procedury, związanej z uzyskaniem zezwolenia. Kwestia ta nie stanowi jednak przesłanki ekskulpacyjnej z art. 92c ustawy (przepis ten zacytowano w motywach zaskarżonej decyzji). Jak trafnie uznał organ odwoławczy przepis ten wyłącza stosowanie art. 189f kpa z uwagi na normę, zawartą w art. 198a § 2 kpa. Podobnie, społeczny aspekt sprawy nie mógł uzasadniać odstąpienia od wymierzenia kary. Nie chodzi o żadne zdarzenie, spowodowane siłą wyższą. Fakt, że inny przewoźnik nagle zaprzestał świadczenia usług przewozowych dla pracowników zakładu pracy, nie może usprawiedliwiać podjęcia przez skarżącego wykonywania przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia. Oznaczałoby to bowiem złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i stawianie skarżącego w uprzywilejowanej sytuacji wobec innych przewoźników (art. 32 Konstytucji). Sąd administracyjny nie jest też władny uwzględnić zasad współżycia społecznego, czy interesu społecznego, bowiem wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nie następuje na zasadach uznania administracyjnego, lecz jest obligatoryjne w razie wystąpienia przesłanek ustawowych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).